政府采购法律规制的目的在于提高政府采购资金的使用效益、维护国家利益和社会公共利益、保护政府采购当事人的合法权益、促进廉政建设。为此，以《政府采购法》为基础的政府采购法律体系中包含了大量调整采购文件编制行为的法律规范。

同时，政府采购活动的最终结果是订立政府采购合同，采购文件的法律性质是要约邀请。因此，以《民法典》为基础的民事合同法律规范体系中，也有一些条款对采购文件的编制提出了要求,这一点应在实践中予以重视。

根据上述两种法律体系的规定，对采购文件编制的法律规范进行梳理、归纳、提炼，可以促进政府采购活动依法依规实施，提高政府采购的质量和效率，有效减少政府采购过程中不必要的争议，推动政府采购市场健康有序发展。

（一）遵守法律规定

采购文件应依据《政府采购法》《民法典》等法律、法规、规章和文件的规定制作，不得包含违反国家有关强制性规定的内容，不得包含损害国家利益、公共利益、商业秘密、个人隐私和其他当事人合法权益的内容，不得包含违背公序良俗的内容。

（二）实现政府采购的目的与功能

第一，采购文件的编制应当充分实现物有所值的评判标准。采购人、采购代理机构应当在全生命周期分析基础上，科学、准确地确定采购需求，设定资格、技术、商务条件。充分地利用合同约定，维护采购人的合法权益。

第二，采购文件的编制应当依法贯彻落实政策性功能。采购文件应采取预留份额、价格分优惠等方式贯彻落实节能环保、促进中小企业发展、促进残疾人就业等的政策性功能。

第三，建立和维护公平竞争的政府采购市场秩序，采购文件不得违法设置歧视性、排他性的条款，排斥供应商竞争。

（三）公平、诚实信用

政府采购合同本质上是民事合同，合同在平等自愿的基础上订立。公平原则、诚实信用原则是《政府采购法》《民法典》确立的基本原则。采购文件编制应当遵守上述原则。

（一）采购过程前的相关行为应遵守法律规定，并在采购文件中予以体现

第一，采购文件应公告采购预算，公告的采购预算金额应与批准的预算金额相一致。

第二，达到公开招标数额标准的采取非公开招标方式采购的，应依法获得批准。不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。允许采购进口货物和服务的采购项目，应在采购文件中注明，并依法获得批准。

（二）按照法律规定编制采购文件

采购文件应当根据采购项目的特点和实际需求制定。采购人委托采购代理机构编制采购需求的，应当在采购活动前对采购需求进行书面确认。采购文件的内容应当以满足实际需求为原则。

资格预审文件、招标文件、谈判文件、询价通知书、磋商文件的内容应对照《政府采购货物与服务招标投标管理办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等规章、文件的要求逐项设列，不可缺失。

（三）采购需求应合规、完整、明确

采购文件应对采购需求进行说明，如采购标的的具体内容、采购标的需实现的功能或者目标、采购标的需执行的各类标准规范、采购标的的数量、采购项目交付或者实施的时间和地点、采购标的需满足的服务标准、期限、效率等要求和采购标的的验收标准以及采购标的的其他技术、服务等要求。应当根据《政府购买服务管理办法》确定纳入政府购买服务的范围，不得以政府购买服务名义变相用工。

（四）对于投标、响应的相关程序规定应符合法律规定

采购文件对于采购文件提供期限、投标（响应）的准备时间、委托代理手续材料等规定均应遵守法律规定。

（五）合理设置资格条件，不得出现歧视性、排斥性的不合理条件和评审因素

采购文件应当规定供应商参加政府采购活动应当具备的条件。采购文件可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得包含对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的不合理条件和其他影响公平竞争的内容。对于供应商的基本条件和特定条件所需提供的相应证明材料，应在采购文件中予以明确规定。

（六）依法合理设置评审因素、评审办法、评分标准

采购文件应合理设定评审因素。评审因素的设定应当与供应商所提供的货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。评审因素应当细化、量化且与相应的商务条件和采购需求对应。

采购文件对评审因素的规定不得包含对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的不合理条件和其他影响公平竞争的内容。

采购文件一般不得要求投标人提供样品（包括在评审现场就软件功能演示和方案陈述），但仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求等特殊情况的除外。要求投标人提供样品的，应当在招标文件中明确规定样品制作的标准和要求、是否需要随样品提交相关检测报告、样品的评审方法以及评审标准。需要随样品提交检测报告的，还应当规定检测机构的要求、检测内容等。

投标（响应）文件编制要求、评审因素和评分标准应保持一致。投标（响应）文件编制要求的内容应具体、明确。

评审程序应合法、明确。采购人或政府采购代理机构与评审委员会的工作内容应依法在采购文件中予以具体明确的规定。

（七）采购文件应当告知供应商相关事项和权利

根据实际情况，需要组织现场考察或者召开答疑会的，采购文件应当告知现场考察和答疑会的时间、地点。

采购文件应告知供应商有权询问、质疑，并告知询问、质疑的方式和途径。

（八）政府采购合同应当依法拟定，内容应公平合理，维护公共利益

应根据《民法典》《政府采购法》等法律依据拟定政府采购合同，合同内容不得违反法律，不得违背公序良俗，合同条款应当详细、明确、具体，便于执行、操作。合同应当完整反映采购需求的有关内容。在合法的前提下，对履约顺序、合同纠纷法院管辖等内容，做有利于采购人的规定。重要的政府采购合同应进行合法性审查。

不得向中标（成交）供应商提出超出采购文件以外的任何要求作为签订合同的条件，不得与中标（成交）供应商订立背离采购文件确定的实质性内容的协议。不得在合同中约定由供应商提供赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。不得擅自变更、中止或者终止合同。

近年来，国内部分省市已经率先制定了采购文件的清单，这些有益的尝试在政府采购实际工作中发挥了重要的作用。各地公布的采购文件清单，名称、形式和内容有所不同。有些地方称为《负面清单》，有些地方称为《禁止性条款清单》。有些地方的清单涵盖货物、服务、工程三类，有些地方仅限于服务类。从内容来看，有些地方的清单不进行分类，仅列举具体条款；有些地方则将清单分为“资格条件类”“采购需求类”“评审类”和“其他”四类。

我们认为，法律规范有三种类型，即授权规范（可以如何行为）、禁止规范（不可以如何行为）和义务规范（应当如何行为）。对采购文件编制的法律规范主要是禁止规范和义务规范。为此，采购文件编制宜采取“双清单模式”，即以负面清单列举禁止性规范，以正面清单列举义务性规范。同时，考虑到采购文件编制实际上按照资格条件、采购需求、投标响应文件要求、评审办法、采购合同这样的顺序和结构来书写，因此清单的编制也应采取对应的分类和顺序进行编制。本文附录了作者制作的两个清单，供读者参考、批评。

法律、法规、规章和文件对于采购文件的要求是编制两份清单的基础。两份清单将法律、法规、规章和文件中对于采购文件中必须具备的条款和禁止出现的条款作了具体的规定。法律、法规、规章和文件所作的规定，如未在两份清单中体现的，仍是编制采购文件必须遵守的。法律、法规、规章和文件的相关规定发生变化时，应以法律、法规、规章和文件的规定为准。

附件：

1.《采购文件编制负面清单》

2.《采购文件编制正面清单》