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应急抢险工程由于采购时间紧、条件有限，不可能按照一般招标投标流程进行，而相应控制环节的简化难免会影响采购质量，既要买得快，又要买得好，似乎是一对难以调和的矛盾。本案例中，全过程工程咨询单位主动策划，通过制定应急采购制度优化采购审批流程、结合项目总控计划编制合约规划和采购计划、合理设计EPC 工程总承包模式采购方案等措施，满足了应急抢险工程的时间要求以及合规性要求，保证了项目的整体进度，同时也提高了全咨单位的管控效率，实现了自身价值，希望此案例上述经验能为同类项目采购工作提供参考。
2019年12月以来，新冠疫情在中国乃至世界范围内蔓延。在此情况下，如何充分保证应急抢险工程采购活动迅捷高效与顺利开展，成为企业深入探索的重要议题。本文通过应急抢险工程的紧急采购案例分享，为类似项目提供解决思路，为我国的紧急采购管理贡献一份力量。
一
项目背景
随着新冠疫情不断蔓延，上海某医药企业需紧急建设疫苗研发及生产车间，建设项目被当地政府认定为应急抢险工程。笔者单位作为全过程工程咨询单位（以下简称全咨单位）为该项目提供项目管理服务，服务内容包含现场管理、勘察设计管理、招标采购管理、成本管理、合同管理等，通过优化采购制度、编制项目合约规划及采购计划、总承包项目采购策划等方式，缩短了采购时间，满足了项目成本控制要求及合规性要求。
该项目作为当地政府认定的应急抢险救灾项目，施工定额工期为822天，但根据实际需要应在289天内完工，在时间要求如此紧迫的情况下，如果按照常规建设项目公开招标程序，至少需要60天的采购周期，显然不能满足建设单位的要求，因此缩短采购周期成为项目在招标采购管理环节需要攻克的第一个难题。
《上海市应急抢险救灾工程建设管理办法》第十二条规定：“应急抢险救灾工程符合招投标有关法律法规的，可不进行招投标，直接确定承包单位”。按此规定，项目已取得应急抢险项目的批准文件，但该集团公司管控制度对采购工作依然有合规性要求。此外，经分析本项目投资估算较行业内其他项目偏低，成本管控要求高，且当下设计工作为方案设计阶段，暂不具备采用清单计价模式采购的条件。因此，如何在既定的工期要求下，既能合规采购又能保证成本节约成为本项目最大的控制难点。
二
项目采购管理目标的确定
分析以上现状，全咨单位设定了“在采购程序合规、采购成本合理的基础上确保采购周期最短”的招标采购管理目标，认为做好项目采购的策划及管理是实现项目目标的重中之重。而实现采购流程的合规、提高采购效率、引入优质供应商以及在采购中实现成本管控，将作为项目采购管理工作的重点。
三
项目招标采购管理策划及实施
（一）制定完善的应急采购制度
在应急抢险工程中，因采购时间紧，无法做充分的调研及资质评审工作，如在项目开展中因供应商自身原因导致意外，将大大阻碍应急项目的正常运行，带来的损失无法预计。因此，为了快速引入优质供应商，必须以相匹配的内控制度及流程把控供应商来源。
本项目中，建设单位尚没有制定针对应急抢险工程的采购管控制度，而依靠与《招标投标法》原则基本一致且更为严格的公司采购制度，流程周期又无法满足项目工期需要，在此情况下，由全咨单位主导编制了针对此类应急抢险项目的采购制度，经集团审批后，项目按此制度执行，在满足合规性的同时大大缩短了采购程序审批时间。
新编制的采购制度中结合项目现状，综合考虑项目工期、合规性、成本控制，优化了原有招标采购流程，具体如下：
1.划分采购方式
按照金额及来源情况，将采购形式分为三种：竞争性谈判、询价采购及单一来源采购。100万元（包含）以上的项目可以委托招标代理组织采购流程，100万元（不含）以下的项目，采用自行组织采购的方式；采购预算金额为50万元以下的，采用询价采购，预算金额在50万元以上的采用竞争性谈判；如遇政府垄断或其他因素导致必须从一个供应商处采购的，采用单一来源采购方式。
2.优化采购审批流程
对采购文件审核及定标两个关键节点设置审批环节，并将采购项目立项及采购文件审批环节进行优化合并，结合公司各职能部门的组织架构，设计了可操作执行的审批流程，在保证合规性的同时简化了相关程序。
（二）项目合约及采购策划
1.合约规划及采购计划的制定
为保证采购工作开展不影响项目整体实施，咨询单位提前将项目需采购的事项进行了梳理，结合项目总控计划，对每项采购工作编制了合理的合约规划，合并了项目采购计划，内容包含：需采购的所有事项、与项目总控计划匹配的采购计划、由投资估算拆分的每个采购事项的目标成本金额以及每个采购事项的采购形式（成果样表见表1），从而指导采购工作的顺利开展，提高采购效率，且便于过程成本管理的动态控制。
2.采购形式及供应商来源方式确定
结合新制定的应急采购制度设计了以下几种可落地执行方式，确保采购工作的顺利启动。
（1）100万元（不含）以下的，根据制度可自行组织采购，建议通过各部门评估、推荐，采用邀请竞谈或询价的采购形式，与公开招标、邀请招标相比可缩短采购时间。
（2）无合适供应商进行邀请的，可通过代理机构在公共平台公开征集供应商，通过公开竞谈的形式引入供应商资源，流程中适当地缩减公告及采购周期。
（3）涉及政府采购、垄断或特殊情况只能从一个供应商处采购的，以邀请的方式通过单一来源采购引入资源。
（4）为保证项目进度，如连续两次公开竞谈后供应商报名仍不足3家，则直接转为单一来源采购（2家时采用竞争性谈判），通过邀请的方式引入资源。
（5）项目总承包单位的采购最为关键，需要慎重确定参与竞争的投标人，建议通过调研考察确定项目投标人，以邀请竞谈的形式引入供应商。
3.项目承包模式策划
因项目工期紧张，设计出图及确认周期较长，如采用常规施工总承包模式，将更为严重地压缩项目施工工期，造成项目成本增加及管控难度加大，因此建议采用能够迅速投入实施的EPC工程总承包模式，可尽快推进项目报批报建相关手续的办理，同时使设计和施工穿插同步进行，发挥其内部协调性，提高工程实施效率，保证项目的整体进度目标。
4.设置抢工费
在总承包合约价款结构的策划中单独计列抢工费，防止在合约执行中产生价款争议，影响到承包人的积极性以及工程的推进，规避应急抢险工程的合约执行风险及成本管控风险，具体策划如下：
（1）由造价咨询单位结合项目情况、以往抢工造价案例以及部分地方出台的抢工费计算政策，设置抢工费限额。
（2）要求由承包人依据项目情况编制量化的、可操作、可计量的抢工方案作为投标技术方案，并依据方案编制抢工费用纳入投标报价。
（3）借助于代理机构严谨的采购流程，以及经济专家、技术专家的专业性，造价咨询配合清标，对抢工费从技术及经济合理性的角度进行评估、谈判，通过各单位间的合理竞争，在采购阶段锁定抢工费总价，保证抢工费用的合理性，避免后期产生成本争议及索赔。
（4）抢工费用可在项目过程中进行支付，解决承包单位抢工资金问题，避免垫资施工风险。
（5）采购文件中对抢工费设置考核机制作为合约的关键条款，过程执行由相关管理进行监督及考核，未按方案执行或未完成进度目标，则进行相应扣除及工期处罚。
（三）总承包合同的采购实施
总承包单位是建设项目的实施主体，能否通过采购引入有实力、有能力的总承包单位是项目顺利达成目标的重中之重，全咨单位针对如何做好总承包单位的采购工作，作了以下管理建议：
1.明确考察对象的选择条件
为提高考察效率，建议建设单位在选择考察单位时，应着重考虑是否具备如下特点，更有利于项目的实施。
（1）建议选择对于应急抢险工程更容易形成较强的民族责任感及企业担当的施工企业。
（2）应选择具备医药行业类似项目业绩的施工企业，能够保证项目在紧急情况下顺利实施，对关键问题具有预控性及强大的组织能力。
（3）应结合项目规模适当选择实力匹配的企业，以保证施工企业对于项目的重视程度，保障资源投入。
（4）优先选择与集团、公司有过合作的企业，以减少项目管理磨合期，能够迅速高效投入项目实施。
（5）上海市不乏优质施工企业，建议选择当地的企业，更有助于企业对项目资源的投入，工作协调也更高效便捷。
2.通过采购文件管控项目成本
采购文件是发包人要求的体现，全咨单位充分重视此阶段，并通过一系列成本管控措施，将成本管控的思路和要求通过合约关键条款纳入采购文件，投标人需在投标阶段响应条款，对于后续的合约谈判以及项目执行阶段的管控将取得极大的主动性。
（1）因本项目属于EPC工程，且设计处于方案阶段，不具备采用清单招标的条件，为了保证后期的成本可控，组织造价咨询单位结合上海情况编制了《施工图预算编制原则》作为采购文件附件，确定了计价模式、费用计取标准，涉及费率的明确了费率。
（2）根据估算，在合约中约定限额设计，且明确项目结算限额，确定了总承包单位的成本管控责任，使其自身具有成本管控意识。
（3）对于关键性材料、设备，限定三种或以上同档次品牌，在保证项目品质可控的同时，提高工程性价比。
（4）因EPC工程中设计单位属于承包人，图纸责任不应再由发包人承担，所以明确约定了发包人提出的变更才能计算变更费用，承包人未经审批的变更将会扣减相应费用，以管控承包人通过降低品质获取不合理利润。
（5）组织技术、成本、项目管理人员编制暂估价部分的界面划分。本项目总承包人采购时因没有施工图纸，在项目存在成本限额的情况下，工作内容及界面极易在专业分包进场后与总承包单位就工作内容造成争议，影响到项目工作开展，进而对成本控制产生影响，所以通过组织各专业管理人员编制指导性界面文件，以规避相关问题。
（6）在采购文件中落实抢工费的策划方案，明确抢工方案应作为投标技术文件。在采购文件中明确抢工费用限额，合同模板中明确抢工费的支付要依据过程考核随建安费同比例支付，如未能通过进度考核则不能进行支付且有对应的罚则。
四
项目采购实施效果
在总承包工程方面，经过一个月的时间完成了从对各单位的考察至定标的全部竞争性谈判工作，承包单位在计划周期内顺利进场，在项目推进上表现出了企业责任及担当，且已在预计的施工计划节点内完成了结构封顶；对于这种非常规工期的建设项目，合理地确定了项目抢工费，并将成本控制方面的主要责任转移至承包人，建设单位及笔者单位的成本控制压力相对较小，目前项目动态成本可控。
对于项目其他采购事项，根据采购计划逐项跟进，建设单位在逐渐熟悉采购制度及流程后，也认识到了合规的重要性，不只是规避后期审计风险，同时也能间接使工作推进阻力更小、更高效。目前项目已基本完成相关采购工作，采购在合理的规划下未对项目进度产生影响。
作者及作者单位：
青矩工程顾问有限公司 钟其辰 卢玲玲
北京生物制品研究所有限责任公司 陈宇彬
来源：《招标采购管理》2023年第3期
