政府采购；风险防控；技术赋能；PDCA循环

近年来，我国政府采购规模持续调整，结构优化显著（近三年我国政府采购详细情况见下表）。2023年全国政府采购规模为33,929.6亿元，占一般公共预算支出的12%。其中，服务类采购占比达34.5%，货物类降至22.8%，工程类降至42.7%，反映出政府职能向公共服务领域的倾斜。同时，政府采购政策功能不断深化，2023年授予中小企业合同金额达25,239.8亿元，占比74.4%;强制/优先采购节能、节水产品规模以及优先采购环保产品规模持续保持高位。

当前，虽然政府采购的政策功能日益凸显，有效促进了经济社会发展。然而，政府采购领域仍面临合规性风险加剧、合同履约失效、廉洁风险渗透等问题，亟需通过制度创新与技术赋能实现风险动态预警与精准治理。

从国际经验来看，美国、欧盟等发达国家和地区在政府采购风险防控方面已形成较为成熟的体系。例如，美国通过《联邦采购条例》建立了严格的采购流程监管机制，欧盟则通过数字化采购平台实现了全流程透明化管理。相比之下，我国政府采购风险防控体系仍处于探索阶段，亟需借鉴国际经验并结合本土实际进行优化。

本研究旨在全周期穿透式管理视角下，构建政府采购风险防控体系长效机制，优化公共资源配置，提升治理效能，为政府采购现代化提供理论支持和实践路径。

1.风险表现

我国政府采购风险已从单一环节问题演变为系统性治理挑战，主要表现为以下四个方面。

（1）合规性风险加剧，法律监管效能弱化

政府采购法律法规体系碎片化问题突出，《政府采购法》与《招标投标法》在适用范围上存在交叉与冲突，导致实践中出现监管真空。例如，与工程建设相关的货物、服务项目达到政府采购限额，未达到招标投标法规定招标限额，采购方式选择仍在困扰业务实践，通过拆分标的或变更采购方式规避监管的情形也屡屡发生。此外，“阴阳合同”现象频发，合同条款与招标文件割裂，导致法律纠纷频发，损害政府采购公信力。

（2）合同履约风险上升，公共资金使用效率受损

合同履行环节规范化不足直接影响项目成效。一方面，验收流于形式问题突出，部分采购单位未严格对照合同条款验收，甚至未经验收即支付款项，导致供应商以次充好、偷工减料。另一方面，供应商履约能力不足或恶意违约现象增多，部分企业在中标后因资金链断裂或技术不达标无法履约，引发项目延期或烂尾风险。

（3）廉洁风险渗透，权力寻租空间扩大

采购全流程中仍存在寻租空间，尤其在需求编制、供应商选择、评标定标等环节。部分采购人通过设置隐性门槛排斥竞争，为特定供应商“量身定制”采购条件；评审专家库管理松散，存在“熟人评审”“利益关联”等违规操作，导致评标结果失真，公共利益受损。

（4）业务规范缺失，专业化能力制约发展

电子化采购平台建设滞后，部分地方仍依赖线下流程，信息不透明且难以追溯。同时，采购人及代理机构专业能力薄弱，需求调研不充分、预算编制不合理等问题突出，部分项目因需求描述模糊引发供应商质疑投诉，影响采购效率。

2.风险成因分析

政府采购风险的形成是多因素交织的结果，既包括采购侧的内部管理缺陷，也涉及供给侧的外部环境复杂性。这些因素相互作用，形成了“事前缺乏预警—过程没有干预—事后不做整改”的恶性循环。

（1）内因分析：采购单位全流程管理的系统性缺位

政府采购风险的内因根源在于采购单位在事前、事中、事后全流程管理中的系统性缺位。这种缺位不仅体现在制度设计和执行层面，还涉及人员能力、资源配置和监督机制等多个方面。

   1）事前缺乏预警机制：采购单位对政策动态敏感度不足，风险识别能力薄弱。一方面，政策动态滞后，采购单位对政策更新的敏感性较低，例如政府采购政策的更新内容未能及时掌握，导致采购需求编制时无法预判政策合规边界，部分单位甚至直接引用供应商提供的技术参数，形成倾向性条款。其次，人员培训不足，人员轮岗频繁且培训滞后，尤其是新入职人员对政策更新内容掌握不全。这种现象在基层单位尤为突出，导致采购需求编制阶段的合规性风险增加。第三，预算编制与需求脱节，预算编制缺乏市场调研支撑，仅凭经验估算或“拍脑门决策”，导致采购规模失控或资源配置错位。

   2）过程干预机制失效：

内部控制形同虚设，关键环节监督缺位。采购单位普遍存在“重程序、轻实质”的倾向，归口管理部门权责不清，对代理机构能力审核、供应商履约动态跟踪等环节放任自流。例如，围标串标行为未能及时发现，导致合规性风险高频预警。部分单位虽建立了内控制度，但执行流于形式。例如，采购档案由业务部门自行保管，关键文件缺失导致审计时无法追溯责任。同时，缺乏对采购全流程的动态监督机制，尤其是在合同履约阶段，未能及时发现供应商履约偏差或违规行为。

   3）事后整改机制缺失：问题纠偏与问责惩戒力度不足。采购单位对审计发现的超标准采购、合同履约偏差等问题多采取“就事论事”式处理，未建立跨部门联动的整改台账，导致同类问题反复发生。资金使用效率未被纳入考核指标，导致“重采购、轻效益”现象普遍。同时，对违规行为的问责力度不足，部分单位甚至存在“问责虚化”现象，导致违规行为得不到有效遏制。

（2）外因分析：市场利益驱动与外部监管环境的复杂性

政府采购风险的外因主要源于市场利益驱动与外部监管环境的复杂性，这些因素加剧了采购过程中的不确定性。

   1）市场主体逐利性加剧违规行为：供应商为谋取中标，采用围标串标、虚假承诺（低价中标后偷工减料）等手段。部分代理机构内控制度建设不健全，采购文件编制不合规等，导致合规性风险高频预警或合同履约监管缺位。随着框架协议采购等新兴模式的推广，供应商利用规则漏洞进行违规操作的现象日益增多。

   2）社会廉洁文化薄弱纵容权力寻租：采购领域“熟人社会”特征显著，部分工作人员对商业贿赂风险认知不足，存在接受宴请、旅游等灰色交易。评审专家库管理松散，导致“熟人评审”现象频发。部分采购单位未能有效推广廉洁文化，导致工作人员对廉洁风险的敏感性不足。

   3）专业教育缺失形成深层隐患：基层单位培训体系普遍不健全，人员对新兴采购模式（如框架协议采购）的风险识别能力欠缺。采购人员在采购方式适用、采购结果择优、合同管理效能等方面存在实践不适应症。例如，部分单位在框架协议采购中未能充分评估供应商履约能力，导致合同执行阶段出现重大问题。同时随着政府采购数字化转型的推进，部分采购人员对电子化采购平台的使用能力不足，增加了操作风险。

1.防控机制体系

基于对政府采购风险成因分析，研究认为政府采购需构建以“全周期穿透式管理”为核心，以可持续改进提升为导向，覆盖宏观与微观两个层面的风险防控机制。宏观运行发展机制基于PDCA循环理论（计划、执行、检查、处置），微观层面通过事前预警、事中控制、事后处置三阶段联动形成闭环，为防范风险建立三道防线。通过宏观与微观机制的相互嵌套、协同发力，确保整个风险防控体系的高效运行和持续改进，实现“自学习、自成长”的长效机制。

2.宏观层面防控要点分析

（1）计划（Plan）

采购单位应深入梳理历史年度招标投标过程中的风险点，进行风险评估和分类，明确风险等级。结合风险防控工作的目标和要求，确定年度防控的重点因素和重点工作，形成年度风险防控工作计划方案，并设定具体的工作目标和考核指标。

建议利用大数据分析和人工智能技术，对历史数据进行深度挖掘，识别高发风险点（如围标串标、虚假承诺等），并进行分类管理。明确防控目标，如降低围标串标发生率、提高合同履约率等，并将目标分解到具体部门和责任人。

（2）执行（Do）

按照既定的年度风险防控工作计划方案，全面开展政府采购风险防控工作，相关部门根据工作计划严格执行各项防控措施。在执行过程中，要注重数据的收集和分析，及时发现和解决问题。通过及时预警、跟踪控制和妥当处置，筑牢事前、事中和事后的三道防线，有效防止风险事件的发生。

建议建立实时监控系统，对采购全流程进行动态跟踪，及时发现异常行为（如异常投标报价、供应商频繁变更等）。加强财政、审计、市场监管等部门的协作，形成联合防控机制，确保防控措施落地

（3）检查（Check）

采购单位应对廉洁风险防控工作进行定期监测和评估，分析防控效果。通过动态跟踪和监控，及时发现风险防控工作的不足之处，并优化流程机制，防堵风险漏洞，并督促整改落实。同时，全面深入总结防控工作的经验教训，为下一轮循环提供改进依据。

建议构建量化评估指标体系，如风险事件发生率、整改完成率等，定期评估防控效果。通过审计和专项检查，及时发现防控工作中的漏洞，并形成问题清单，明确整改责任人和时间节点。

（4）改进（Act）

针对检查中发现的问题和不足，应制定具体的整改措施并付诸实施。通过优化防控策略和措施，提高防控工作的针对性和有效性。此外，采购单位应将改进阶段的工作成果作为新一轮PDCA循环的起点，持续推进风险防控体系的运行和发展。

建议根据检查结果，优化采购流程，如简化不必要的审批环节，强化关键环节的监督。引入区块链、人工智能等技术，提升防控工作的智能化水平。

3.微观层面防控要点分析

（1）事前预警：构建智能化风险防控体系

   1）风险识别模型的优化

基于大数据分析技术，整合历史违规案例库（覆盖过往 10 年以上的真实案例数据）与政策法规库（动态更新国家及地方采购法规），构建多维度风险识别模型。模型采用机器学习算法（如神经网络），对采购需求编制、供应商资质审核等关键环节进行风险特征提取与分类。

利用供应商历史投标数据（包括投标时间、金额、关联企业等信息），通过聚类分析和关联规则挖掘，识别围标串标的特征模式。例如，若多家供应商的投标文件存在高度相似性（如 IP 地址相同、报价异常接近等），系统自动触发预警提示。

搭建基于区块链技术的跨部门信息共享平台，打通财政、审计、市场监管等部门的数据壁垒。平台采用分布式账本技术，确保数据的真实性和不可篡改性，实时核验供应商信用状况与履约能力。例如，通过与国家企业信用信息公示系统对接，获取供应商的行政处罚记录、纳税信用等级等信息，从源头遏制虚假承诺与资质造假行为。

   2）风险预警机制的完善

根据项目规模、复杂程度和历史风险发生概率，对采购项目进行动态风险评估。采用风险矩阵模型，将风险分为高、中、低三个等级，分别对应不同的预警级别。通过电子化采购系统，对高风险项目自动触发预警提示，并将预警信息推送给相关责任人（如采购人、代理机构、监管部门）。预警信息包括风险类型、风险等级、可能的影响及应对建议。

（2）事中控制：强化流程动态监控与技术赋能

   1）电子化采购系统的功能升级

利用自然语言处理技术，对采购文件的条款进行合规性自动校验。系统内置法规知识库，能够识别文件中是否存在违反法律法规的内容（如歧视性条款、不合理的技术参数要求等），并自动生成校验报告。

采用区块链技术记录评审过程中的关键节点（如专家打分、讨论记录等），确保评审过程的透明性和可追溯性。一旦发现问题，可快速定位责任主体。

通过文本相似度算法，对合同条款与采购文件进行智能比对，确保合同内容与采购需求一致。对于偏离采购初衷的条款（如技术参数变更、商务条款调整等），系统自动发出预警。

   2）风险标识与分级管理

对采购流程中的各个环节进行风险标识，分为红（高风险）、黄（中风险）、绿（低风险）三个等级。例如，单一来源采购和紧急采购被标识为红色风险，需进行多级复核与交叉检查。

对于高风险环节（如单一来源采购），建立多级复核机制（如采购人、代理机构、监管部门三级审核），并引入第三方审计机构进行交叉检查，确保技术参数与商务条款的执行不偏离采购初衷。

（3）事后处置：构建闭环纠偏与信用惩戒体系

   1）闭环纠偏机制

建立问题项目整改台账，对发现的风险事件进行分类记录（如供应商违约、评审失误等），并明确整改责任人、整改期限和整改措施。整改完成后，由监管部门进行验收，确保问题彻底解决。

实行“一案双查”制度，既追究直接责任人的违规责任（如供应商虚假交货、评审专家不公正打分等），也倒查管理层的内控失职行为（如采购流程设计缺陷、监督机制缺失等）。通过责任追究，强化内部控制，防止类似问题再次发生。

   2）信用惩戒体系的完善

将供应商履约质量纳入信用评级体系，采用量化评分机制，对供应商的履约行为进行动态评价。信用评级结果与政府采购资格、投标保证金减免等挂钩，形成正向激励机制。

对虚假交货、质量不达标等严重违约行为，实施联合惩戒措施。同时，通过信用信息共享平台，将违约信息推送给其他采购主体，形成全社会的信用约束。

通过智能合约技术，自动执行违约金扣划或启动替代履约程序。例如，若供应商未按时交货，智能合约自动从其保证金中扣除违约金。

   3）审计结果与绩效评价联动

深化审计结果与绩效评价的联动机制，将风险防控成效作为采购预算安排、代理机构遴选的重要依据。例如，对于风险事件频发的采购单位，适当减少下一年度的采购预算；对于风险防控表现优秀的代理机构，给予优先遴选权。

通过“风险暴露—过程控制—整改优化—管理升级”的良性循环，持续提升采购风险管理水平。定期对风险防控体系进行评估与优化，确保其适应不断变化的采购环境。

1.研究结论

我国政府采购面临法规碎片化、管理不善等因素带来的合规性风险、合同履约风险、廉洁风险及业务规范性问题。这些风险的核心成因在于内因与外因的深度交织：内部表现为采购单位全流程管理缺位，外部受市场主体逐利驱动与监管环境缺陷的双重挤压。本文提出的“全周期穿透式管理”风险防控体系，通过宏观与微观机制的联动，能够有效破解困局，实现治理现代化与公共利益保障。

2.研究展望

未来研究可从以下几个方面进一步深化：一是细化风险要素体系，构建涵盖政策变化、市场波动等动态因素的全面风险要素库；二是优化技术赋能路径，探索区块链、人工智能等技术在采购流程中的应用，提升风险识别与处置效率；三是强化跨部门协同机制，推动财政、审计、市场监管等部门数据共享与联动，形成监管合力；四是完善绩效评价体系，将风险防控成效与采购预算安排、代理机构遴选直接挂钩，形成“风险暴露—过程控制—整改优化—管理升级”的良性循环。通过持续优化风险防控机制，我国政府采购将逐步实现从“被动应对”向“主动防控”的转变，为国家治理现代化提供理论支持和实践路径。