上海市招投标制度自20世纪80年代开始实行，历经多次改革，形成了一套合理高效的招投标体系，保障了上海市城市建设的高质量发展。随着中国参与国际经济秩序构建程度的加深，上海作为中国对外开放的排头兵，对工程招投标体系变革提出了新的要求。

2023年，党中央、国务院印发《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》。为推动落实国家政策，上海市委、市政府印发《上海市落实〈全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案〉的实施方案》。两份文件的出台，标志着上海自贸区开始全面对接国际高标准经贸规则，成为中国对接国际高标准经贸规则的政策试验田。基于文件的改革要求，上海自贸区的招投标体系也将面临全面调整，力求和高标准经贸规则完全衔接。因此，全面梳理高标准经贸规则和上海市现行建设工程招投标制度，分析二者的异同点，提出上海自贸区建设工程招投标领域下一步改革方向，具有重要的现实意义。

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，简称CPTPP）是一项高标准的自由贸易协定，是美国退出跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement，简称TPP）后该协定的新名字，成员包括亚太地区的11个创始成员国和来自欧洲、2023年加入的英国。2021年9月16日，中国正式提出申请加入CPTPP。

CPTPP有关招标采购的章节，主要包含定义、范围、总则等24个模块以及参与协议11国的出价清单。本文聚焦与工程招投标制度相关的条目，与上海市现行建设工程招投标制度开展对比分析。

（一）招标范围

1.门槛金额

CPTPP第15章附件减让表详细列出了各国的政府采购门槛金额，达到门槛金额的，应当在CPTPP国家范围内公开招标，澳大利亚、加拿大、新加坡、新西兰、日本等发达国家的门槛金额大致相同。国家发展改革委2018年出台的《必须招标的工程项目规定》明确了我国必须招标的工程项目门槛价。将CPTPP减让表中的门槛金额单位由SDR换算成人民币（按2023年12月4日汇率1SDR=9.49CNY计算），与中国现行工程招投标门槛金额进行对比，结果见表1。

从表1可以看出，CPTPP中发达国家与中国现行规定在归口于货物的工程重要设备材料招标和归口于服务的勘察、设计、监理招标环节，门槛金额上差别较小，而在占建设工程总投资较大比重的施工环节，CPTPP中发达国家出价与中国现行必须招标的施工项目门槛金额存在较大差异。当然，CPTPP主要针对的是国际采购，而我国现阶段设定的是国内采购门槛。可以预见，若中国参考CPTPP中发达国家的出价制定政府采购出价，当前大部分货物和服务类招标均将纳入CPTPP范畴，施工招标仍要认真研究国际采购的门槛金额。

2.涵盖实体

发达国家的涵盖实体包含中央和分级政府的大部分实体。在与建设工程强相关的组织涵盖情况上，澳大利亚和新西兰并未开放相关组织；新加坡和加拿大在政府采购上开放了部分基础设施建设项目；日本则开放了高速公路、铁路养护和东京地铁等规模庞大的基建项目，但是对此类项目，日本将建筑服务的门槛金额提高到1亿元人民币以上。

中国《必须招标的工程项目规定》明确了工程招标涵盖所有政府投资项目、大型基础设施项目以及国有企业投资的项目（特殊情况除外），即中国需开展招投标的实体范围为所有的中央、分级政府实体和所有的国有企业。在涵盖实体方面，中国目前的招投标政策涉及的组织覆盖了CPTPP中发达国家出价清单的所有组织和项目类型。

（二）招标方式

CPTPP一共给出了4种招标方式（包括一种特殊评标办法），分别是公开招标、选择性招标、限制性招标和谈判。在上海市现行招投标体系中，选择性招标即为资格预审，限制性招标即为邀请招标或直接发包，暂时没有与谈判相似的方式或机制。

1.限制性招标限定条件分析

在可以邀请招标或直接发包的情形下，CPTPP和上海市规定大体相同，对标内容见表2。主要有两点差异：一是第一次招标失败时，CPTPP规则允许直接进行限制性招标，而上海市现行机制要求重新公开招标，再次失败经相关手续后方可不进行招标；二是在新增工作内容方面，CPTPP规则强制要求可不公开招标的新增合同额不得超过50%，上海市现行规定则要求此比例不得超过30%且金额不得超过1000万元。可以看出，上海市在此方面的要求更加严格，但是对于结构紧密相连的工程，上海市则无金额要求，均可不进行招标。

2.谈判条款分析

CPTPP明确，招标人可以通过谈判确定中标人。招标人可在招标文件中明确需要开展谈判，也可在评标时认定无投标人具有明显优势，进而开展谈判。谈判时，需根据招标文件列明的评估标准进行；谈判结束后，所有投标人均可重新提交一份新的投标文件。

上海市现行工程招投标体系中暂无谈判方法，新出台的《上海市房屋建筑和市政基础设施工程施工招标评标办法》给出了一种类似的评标办法澄清低价法，但是该方法评标后不满足招标要求时仅可重新招标，不允许投标人修改后重新提交投标文件。

（三）招投标流程

1.招标计划和招标公告

CPTPP中，对招标计划和招标公告提出了明确的要求。总体而言，上海市现行做法基本满足CPTPP规定，仅有资格预审公告的公布投标人审查标准一项不符合。

2.投标人资格要求

（1）参加条件

CPTPP规定了针对投标人设置的参加条件应限定在法律、财务、商务、技术能力要求；招标人可以设置为满足采购条件所必须的业绩要求，但是不能排斥在其他参加协议国的业绩；投标人在所有缔约国内的财务、商务、技术能力均应被纳入考虑；存在破产或无力偿还、虚报、未纳税、合同履约不合格等情况的投标人，不得参与投标。

在上海市建设工程招投标体系中，以上规定大体可以满足，新发布的《上海市建设工程招标投标管理办法实施细则》，也从法理层面支持招标人建立投标人履约评价体系。

（2）供应商资格

CPTPP在供应商资格要求上，做出了四点限制，详见表3。

从表3可以看出，在登记制度和选择性招标要求上，二者基本无差异。常用名单制度和建设工程企业资质管理体系有相同点，但是也存在差异。在招标人决定方面，上海市缺少告知投标人无法投标理由的书面说明制度。

3.招标文件编制

（1）CPTPP要求

在招标文件编制时，CPTPP规则要求招标人不得要求或指明特定的商标、专利、版权、设计、型号、特定原产地、生产商或供应商的技术规格，但是招标人可提出与促进自然资源保护或环境保护相关的技术要求。

在不损害其他供应商利益的前提下，对投标人的合理疑议，采购人应迅速答疑；采购人修改或重新发布招标公告或招标文件的，应在原发布平台上发布，并给投标人预留足够的时间修改或重新编制以及传递投标文件的时间。

（2）上海市规定及差异分析

在招标文件编制上，上海市现行做法和CPTPP规则基本无差异。上海市建设工程招标公告在统一公开的媒介上发布，潜在投标人可以方便快捷地获取电子招标文件。上海市招标文件示范文本包含CPTPP要求的所有内容。国家及上海市相关法规对招标人答疑和补充招标文件均有相应的规定，满足CPTPP要求。

4.时间要求

在上海市招投标体系下，自资格预审公告到提交资格预审申请文件的时间不得少于10天，和CPTPP要求的25天有较大差异。上海市投标准备期不得少于20天，CPTPP规定不得少于40天，但是满足条件后时限可缩短。2024年出台的《上海市建设工程招标投标管理办法实施细则》规定，进行施工公开招标的建设工程，应当在施工招标前不少于40日且不超过12个月，发布该项目的招标计划。本条文满足CPTPP规定，可将投标准备期缩短至不少于10天。

CPTPP的投标准备期与上海的期限相比，时间较长，更有利于投标人充分准备投标，同时一些特殊情况缩短时间体现了CPTPP规则的灵活性。

5.合同授予及信息公开

（1）CPTPP要求

招标人应以书面通知或在指定媒介上发布公告的方式告知投标人合同授予决定，并明确合同授予日期。应未中标投标人请求，招标人应向其答复未中标理由或中标人的优势说明。

授予合同后，招标人应在指定媒介上进行授予合同结果公告，公告内容应包括标的物说明、招标人和中标人的名称地址、合同金额、签约日期以及评标办法。招投标流程结束后，招投标相关文件自合同签约起至少保存3年。

（2）上海市规定及差异分析

投标人合同授予决定，即为上海市现行的中标结果公示制度。在具体要求上，上海市中标结果公示不给出合同授予日期。

合同结果公告，即为上海市现行的合同信息公开制度。在具体要求上，上海市公开内容包括合同名称、中标人及其法人性别、项目负责人和合同金额等，和CPTPP规则相比，缺少了标的物说明、签约日期和评标办法等内容。

在文件保存期限上，上海市要求至少保存15年，满足CPTPP要求。

（四）招投标监督

1.CPTPP要求

在机构设置上，政府应设立独立于招标人的中立行政主管机关，对投标人提出的招标人违反CPTPP政府采购规定情况的申诉进行审查，所有申诉的程序性规定应通过书面形式确定。

在对招标人要求上，首先鼓励招标人和投标人通过协商解决争议。招标人应认真处理投诉，并给予投诉人在当前或后续项目中同等的竞争机会。招标人应以书面形式回复投诉，并向审查部门提供相关文件。

在对监管部门要求上，CPTPP规则规定监管部门应给予投标人充足的时间以书面形式进行申诉，该时间自投标人已知或理应知道起至少10天。在申诉解决前，监管部门应采取临时措施，保障投诉人参与投标的机会，并要求招标人遵守CPTPP相关规定。监管部门作出投诉处理决定前，应提供投诉人对招标人答复进行回应的机会。监管部门应书面作出投诉处理决定，并解释决定依据，若确实存在违约情形，赔偿金限定为准备投标或提出申诉过程中所发生的合理费用；同时，政府应设立赔偿等纠正措施，但是在决定是否使用纠正措施时，应充分考虑可能导致对公共利益等相关利益的重大不利影响，如不采取行动，应书面说明理由。

2.上海市规定及差异分析

上海市招投标监管部门为上海市建设工程招标投标管理办公室或各区的建设行政管理部门，是独立于招标人的第三方监管机构，满足CPTPP要求。上海市投标人投诉处理流程一般为投标人投诉—招标人答复—答复不满意的可向监管部门提出投诉，投诉时限要求为投诉人知道或应当知道之日起10天内，在投诉未解决前，招投标活动应当暂停。因此，上海市现行招投标监督政策基本满足CPTPP要求，但是在细节处理上，CPTPP考虑得更缜密。

（一）提高国际化水平

为落实好国家对外高水平开放的总体要求，上海市要进一步提高招投标环节的国际化水平。一是参照CPTPP要求，鼓励招标人提供中英双语版招标公告，并在电子系统中提供相应功能。二是研究将境外业绩纳入考虑的可行性，并完善好相应的甄别手段。 

（二）扩大信息公开力度

上海市要提高招投标各环节的信息公开力度。一是增加资格预审的公告内容。在资格预审公告中增加通过人数要求，对于采用有限数量制的资格预审，在公告中加入相应的评审标准。二是在中标结果公示中给出合同授予日期。三是完善合同结果公示板块，增加标的物说明、签约日期和评标办法等内容。四是当投标人提出问询时，招标人应向其答复未中标理由或中标人的优势说明。

（三）提高投标人参与便利度

上海市要在招投标各环节提高投标人的参与便利度。一是在评标环节考虑加入谈判机制，允许所有投标人经谈判后重新提交经修改的投标文件。二是对于不能参与投标的投标人，需要书面告知其无法参与的理由。三是适当延长招标流程时间。现行政策规定自资格预审公告发布到提交资格预审申请文件截止的时间不得少于10天，按CPTPP规则需调整为不得少于25天。

（四）强化环境及信息保护和便利中小企业

招标人在编制招标文件时，可以设置关于环境保护以及信息保护的技术要求。同时，进一步加大招标采购对中小企业的支持力度，鼓励中小企业发挥数字工具和技术优势参与招标采购。根据采购的规模、设计和结构，可对中小企业实施合同分包。

本文通过研究CPTPP招标采购相关规则要求，并将其与上海市现行招投标制度对比研究，主要结论如下：

一是发达国家的CPTPP建设工程出价清单和上海市必须招标的项目范围在勘察、设计、监理项目上门槛金额差异不大，在施工项目上存在较大差别，发达国家一般为4700万元人民币左右，上海市则为400万元人民币；并非所有国家均开放了由国有企业主导的基建投资项目。

二是在招标方式种类上，CPTPP给出的公开招标、选择性招标和限制性招标在上海市均能找到对应模式。上海市建设工程招投标暂无谈判这一特殊评标办法；在招标流程上，上海市现行规定和CPTPP要求无重大偏差，主要差别集中在信息公开、投标期时间要求和缺少常用名单制度上；在招投标监督上，上海市现行规定和CPTPP要求基本相同。

三是上海市招投标领域下一步工作重点应聚焦提高信息公开度、国际化水平、招标人便利度、环境和信息保护以及便利中小企业等方面，需要在这些领域开展更深入的改革。