作者：付幼华

单位：中粮集团有限公司招标采购办公室

摘要：2025年，多家国资国企均把建立健全各领域全级次穿透式监管体系作为工作重点，并强调穿透式监管的重要意义。本文着重分析了组织架构、制度流程、数字化业务平台三个推进穿透式监管的关键环节，结合国资国企发展实际，提出穿透式监管的实施路径，有助于穿透式监管真正发挥实效，实现国资国企稳健发展。

关键词：穿透式监管；采购管理

近期，国务院国资委提出推进强化穿透式监管，用好企业内部各类监督力量，持续推动监管向基层企业延伸、向境外企业延伸。穿透式监管是切实转变国资监管方式、防范化解风险的有力举措，也是对党的二十届三中全会提出的“放得活”与“管得住”要求的具体落实。国有企业管理层级较多，采购业务活动通常涉及大额资金流动，构建全级次穿透式监管的采购管理机制能够明确责任边界、细化操作流程，有效防范因权责不清或流程漏洞导致的违法违规行为，实现国资监管效能和国企治理能力的提升。为此，一要实现业务穿透，从推动业务标准化入手，使每一层级的业务活动轨迹流程清晰可追溯。二要实现风险穿透，实时监控采购活动中的风险，做到及时发现，及时处置。三要实现责任穿透，明晰各层级权责，而不是打破责任链条，真正做到向下看清各级，一级看住一级，一级管住一级。

构建穿透式监管的采购管理机制须围绕组织架构、制度流程、数字化业务平台等维度展开，以下从这三个方面具体分析。

一、 搭建自上而下的监管架构，明确全级次的组织责权边界

首先从建立企业总部的采购领导机构开始，由企业的一把手统筹领导整体组织变革工作，企业的各相关职能部门负责人参与到领导机构中，从企业战略发展的角度出发，主导制定企业中长期采购战略，结合市场动态和内部需求编制年度采购计划，明确采购品类优先级及资源配置方案，同时审核大宗物资采购方案，确保与企业整体经营目标一致；从合理分配资源的角度出发，系统调动企业的人、财、物，动态调整上下资源分配；从预算与成本管控‌和合规风险防范‌的角度出发，审核采购预算分配方案，监控预算执行偏差。其次是建立“集团总部—区域/业务单元—基层采购项目”三级架构，形成垂直化监管链条，以穿透式监管为核心，确保全级次、全链条、全过程、全要素的穿透，打破信息孤岛，消除监管盲区‌，从静态审查转变为动态追踪，覆盖从集团总部到基层项目的所有层级‌。再次是充分发挥企业总部和各层级采购闸口部门管理作用，针对部门工作机制优化需求，结合破解横向协同不足、流程空转等痛点，建立“三同”机制。一是建设信息互通与目标对齐‌的“同频”机制，要强化理念转变与认知统一，树立“围绕业务抓机制、通过协同促效能”的全局观，将机制建设与业务场景深度融合，形成“一盘棋”格局，通过定期跨部门联席会议‌，聚焦业务场景中的具体问题，推动与采购活动相关各部门同步掌握核心任务进展及难点。二是建设场景化协作与联合攻坚的“‌同场”机制，针对集团化集采、联合采购等复杂业务场景，组建‌跨部门联合工作组‌，明确各成员角色分工，通过打破部门边界的协同组合，将管理授权与集体决策结合起来。三是‌建设责任共担与考核联动‌“同责”机制，将采购业务活动中的主体责任、管理责任、监督责任进行明确，将协同效能纳入绩效考核。

二、 建立科学规范的企业采购制度，配置全要素流程管控

适应穿透式监管要求的采购制度和流程应实现“信息流、物质流、资金流”三流合一，消除信息不对称和监管盲区。制度设计上应根据《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）、《关于中央企业在建设世界一流企业中加强供应链管理的指导意见》（国资发改革规〔2023〕22号）及《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号）等相关文件要求，结合企业实际情况进行推进，至少应包括五个方面：第一，做好内控规则的顶层设计‌。设置不相容岗位分离机制，明确归口管理部门与需求部门职责，建立预算编制、采购执行、合同管理等全流程内部控制体系，确保“管钱”与“管事”分离，同时强化风险防控，紧盯关键岗位、关键人员、关键项目。第二，严格实施采购预算管理‌。采购需求计划应是周期性滚动编制，包含品名、规格、数量、价格测算、用途等要素，要与上一轮合同要素做好对比，并与当前市场分析结合，严禁无预算或超预算采购，同时采购预算应与绿色采购、支持首台套等政策相配套。第三，对供应商实施全生命周期管理。‌通过系统化流程对供应商从引入到退出的全过程进行动态管理，实现供应质量、成本和效率的持续优化，其核心在于覆盖供应商筛选、评估、合作、监控及退出五大关键环节，形成闭环管理体系‌。第四，规范合同履约与验收‌。这个环节是很多国有企业的痛点和短板，尤其是多元化的央企集团，管好履约与验收是做好过程管控的重要方面，也是至上而下穿透的重要环节之一，应实行“三分离”原则，将采购、验收、付款由不同岗位执行，确保权责清晰。第五，建立协同合作的监督与问责制度。按照国资监管三道防线的要求，形成协同联动的监督与问责机制，采购业务闸口管理部门应对采购业务活动的“事前、事中、事后”全过程进行管理，审计部门对本级及下级单位招标采购活动进行监督，相关单位及当事人应接受和配合审计部门的审计监督检查。纪检监察部门依照法律法规和公司相关规定对采购违规违纪行为等相关问题进行处置。企业内各级内部巡视巡察，应将采购活动作为内部巡视巡察的重点。在内部监督的同时，须建立与外部监管相结合的监督机制，接受上级组织和社会监督。

三、 搭建数字化采购平台，实现智能化穿透管理

传统线下的采购业务监管常常面临信息不完整、资金流向难追踪、关联交易难识别、责任划分不清晰等问题，这也是国有企业采购业务活动监管中发现大量腐败事件的症结所在。随着现代企业推进采购与供应链管理的数字化，大大降低了采购业务中的风险因素，其中的重要抓手就是搭建数字化的采购平台。它是以如云计算、大数据、人工智能、物联网等现代信息技术为基础，通过整合采购全生命周期各环节，实现采购流程自动化、数据可视化和决策智能化的综合性管理系统。数字化的采购平台可以实现‌全流程覆盖‌，从需求提报、供应商筛选到合同履约、绩效评估，形成端到端的数字化闭环。它支持采购、质量、财务、法务等跨部门协同，提升采购业务响应效率。数字化采购平台在穿透式监管中的作用主要体现在五个方面‌，一是实现实时监测和追溯‌。数字化采购平台能够实时监测企业的采购活动，确保采购过程的透明化。通过平台的记录功能，可以追溯每一笔采购的详细信息，包括供应商、价格、数量、时间等，从而确保采购活动的规范性‌。二是‌极大地提升风险防控‌能力。数字化采购平台通过智能化手段进行数据分析，能够及时发现采购过程中的潜在风险。平台内嵌预警机制，对异常采购行为进行监控和预警，有效防控采购过程中的舞弊、围串标等风险‌。三是‌显著地提高采购效率和效益‌。数字化采购平台对采购流程进行了标准化，减少了人为干预操作。智能采购文件编辑功能、智能清标、智能辅助评标系统等帮助采购业务人员优化采购策略，降低采购成本，提高采购活动的经济效益‌。四是强化采购业务的合规性。数字化采购平台能够确保采购活动符合法律法规和内部管理制度的要求。平台可以设置合规检查点，对采购合同、支付等关键环节进行审核，确保采购活动的合法性和规范性‌。五是提升采购管理的决策能力。利用大数据分析，帮助企业了解市场的变化趋势，优化采购策略，提高企业的市场掌控能力‌。

国有企业是国家经济的重要支柱，监管国有企业的核心目标是确保国有资产安全，实现保值增值。‌构建穿透式监管的采购管理机制不仅可以通过规范采购活动符合法律法规和内部管理制度，有效防范违法违规行为，确保国有资产的安全，防止国有资产流失，而且可以‌优化供应链管理‌，提升国有资产的高效运作和保值增值‌，同时也是推动国企治理现代化，提高经营效率效益的重要举措。