编者按：

本文从发包人视角就暂估价的设置及应用进行了归纳与总结，通过对暂估价设置问题的优劣势分析，指出了暂估价在招标、项目管理、结算阶段存在的主要问题，并提出减少暂估单价设置形式、合理设置专业暂估项、优化暂估价设置比例等可行性建议。

2022年7月，国家发展改革委等13部门联合印发《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号），要求“不得以支解发包、化整为零、招小送大、设定不合理的暂估价或者通过虚构涉密项目、应急项目等形式规避招标”。针对文件中提到的“设定不合理的暂估价”规避招标问题，笔者下面围绕暂估价的设置及应用进行归纳与总结，并探讨如何合理设计暂估价。

一

暂估价释义及应用

（一）暂估价的释义

暂估价是指承包人招标时不能确定价格而由发包人在招标文件中暂时估定的工程、货物、服务的金额。暂不能确定的材料、工程设备的单价以及专业工程的金额，以暂估价形式包括在承包人范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。

（二）暂估价的应用

发包人为了避免项目自有资金或信贷资金沉淀，常在图纸设计欠详细的情况下开展招标工作，虽然方案或图纸中的材料或设备指标已经有了，但是具体参数仍不明确，为加快目标成果转化，实践中常将这些品目以暂估价形式在招标文件中体现。在决定应用暂估价形式之前，有必要对暂估价的优劣势进行分析（见表1）。

1.合理利用暂估价的优势

一个项目从前期立项到项目具备招标条件，时间至少需要半年，少数甚至需要一年或以上，其间发包人的建设资金一般是自筹或财政拨付，无论使用哪种资金，资金总额都可能达到上亿元。这样一来，时间每提前一天，就可能减少几十万元或上百万元的资金沉淀成本发生，每个发包人都希望项目尽快由准备阶段转到具体实施阶段。在这种情况下，发包人可在图纸专业设计精度欠详细的情况下开展清单编制，通过设置暂估价使招标工作提速，并减少不必要的资金成本发生。

2.正确评估暂估价的劣势

发包人将项目中某些品目的材料或设备按暂估处理设置, 无形中承担了暂估品目的材料或设备价格波动风险。由于暂估价未进入到竞标与评审程序中，如果暂估价设置比例过大，会使招标流于形式，且价格形成缺少竞争性。即使专业暂估达到法定限额规定，仍需进行二次招标。有些未达到招标限额标准的，需通过比选最终确定价格，但是比选过程中很可能滋生腐败、暗箱操作等违法行为。因此，暂估价设置不合理，会使得一部分材料、工程设备和专业工程不能纳入总承包招标范围，从而降低承包人整体报价的竞争性，并存在规避招标的风险。

二

基于发包人视角分析暂估价设置中存在的问题

实践中，一些工作人员经常因思想认识程度不够或对暂估价理解不充分，致使暂估价设置条款不科学、不详细，从而引起后期管理上的纠纷。下面，笔者从发包人的视角分析暂估价设置中的常见问题（见表2）。

（一）招标阶段

在这一阶段，常因暂估价释义模糊或界定不清而有意设置，设定暂估单价品目随意。如某项目电气工程将开关、插座、应急照明、充电桩前端设备作为暂估价设置，这种设置没有从技术层面上要求质量，而是一味地从经济层面进行操作，明显与规范设置暂估价的初衷相违背，且存在有意规避招标的嫌疑。在合同专用条款中一般设置的内容只限对暂估价的价差调整进行约定，通用条款则只对暂估价材料产品确认进行描述，合同中的这些条款并不能概括和解决暂估价后期管理上出现的问题。

专业暂估的设置应用不规范，常对总包承揽资质范围内的项目进行专业暂估。如将太阳能安装、无压锅炉设备、通风空调、抗震支架等项作为专业暂估项，且在专业暂估价造价指标上常设置过高或过低。

（二）项目管理阶段

如果暂估单价设置超过合理范围，将会在后续施工中频繁地认质认价，不得不耗费大量的人力、时间、经费去处理此项工作，从而增加管理强度和管理成本。承包人对于直接实施暂估单价的项目，在未达到法定招标标准的暂估价认价过程中，其与发包人的博弈可能非常激烈，不容易达成一致。由于发包人具有暂估价项目的审定审批权，且暂估价未经招标，特别是材料和设备方面的供应品目，个别暂估项的审批往往包含高额利润。

当发包人将常规项目设置成专业暂估项，承包人投标时利用中标策略中标，中标后随即追逐各项利润，由于承包人未得到被暂估项目的预期相关管理费或利润，对暂估价设置一直存在抵触心理，希望自行实施暂估价项目或与自己长期合作的或熟悉的单位承担暂估价项目的分包，由于暂估项设置过多，承包人会失去与第三方业务合作的机会。虽然法规对总分包的质量、安全责任作出了规定，但是在实践中，分包单位不论是与总包单位签订合同，还是与总包及发包人共同签订合同，分包单位与总包单位在配合上都难免存在分歧，承包人会采取各种手段在分包合同款项支付过程中向分包人收取高额的管理费用。专业暂估项与总包之间的界面划分不清，会增加施工管理的难度，而在总承包招标时，如果未将暂估项双方界面之间的业务范围描述清晰的话，增加变更洽商常在所难免。

（三）结算阶段

在专业暂估价结算时，有些承包人常对总承包服务费进行计取，有些咨询单位管理人员也存在概念不清的情况，从而给结算带来诸多问题。暂估价项目属于承包人范围，在投标报价时已经计取了管理费利润等, 与发包人进行单独发包或平行发包项目不一样, 发包人应在合同专用条款中明确总承包服务费是否计取、采取何种计取方式等内容。

三

相关建议

（一）减少暂估单价设置形式

笔者建议，应审慎设置暂估单价。发包人在项目前期应做好招标方案设计，做好投资估算和设计的有效衔接，对于必然发生的材料、设备，应提前做好市场调研工作，在图纸详细、参数明确的基础上，细化招标文件中的技术标准要求，在招标技术要求中明确发包人对主要材料和设备的要求，列明这些品目的规格、型号、产地、品牌（同等档次不少于3家）的货物清单，准确描述采购需求并能较为准确地进行市场询价，便于承包人依据清单描述进行准确报价。

在工程量清单模式下，合同形式应为固定单价合同。显然，在清单计价中以暂估单价项呈现的清单子目，并非真正意义上的固定单价。我国工程量清单计价模式发展到现在，已经有20年之久，工程计价模式正日益市场化，如北京市已率先推行了《建设工程计价依据——预算消耗量标准》，由市场定价正在有序形成，暂估单价形式终将会渐行渐远。

（二）合理设置专业暂估项

目前，国家发展改革委对于贴边建设的工程，如建设项目的外电源引用项目，不再单独设立招标平台窗口，不再给予招标人入场的机会，招标时须打包进入总承包的标的范围。对于需二次深化的设计项目，要求设计单位在招标前完成深化设计，满足投标要求时再进行招标。对于总承包施工资质合理范围内的项目，尽可能由总承包来完成。对于那些专业性较强、需要专业深化的设计部分，通过充分了解市场或经第三方论证后决策其可行性。对于招标方案中必须要设置专项暂估才能顺利开展的项目，应在招标准备阶段预留充足的时间，做好市场调研，结合造价信息指标，合理确定暂估价，确保造价可控以及质量、性能符合预期。

（三）优化暂估价设置比例

实践中，发包人为追求项目实施进度，可能存在过度使用暂估价的情况，如在招标所需图纸等技术文件描述不详的情况下启动招标，进而出现暂估价项目设置过多的情况。对于暂估价设置的比例，目前国内尚没有统一的标准。如《北京市住房和城乡建设委员会关于进一步规范北京市房屋建筑和市政基础设施工程施工发承包活动的通知》（北京市京建发〔2011〕130号）规定, 依法必须进行招标的建设工程项目, 建设工程发包人在招标文件中以暂估价和暂列金额列项的专业分包工程和设备、材料,暂估价和暂定项目的合计金额占合同金额的比例不得超过30％。又如河北雄安新区管理委员会2019年1月印发的《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法（试行）》要求，暂估价不得超过合同估算金额的5%。

暂估价设置的比例，笔者赞同雄安新区的规定，如果需要进一步细化暂估价设置的话，暂估单价项依然还有继续下调的空间。

（四）明确二次招标主体

管理过程中暂估价是否招标或采用哪种模式来实施，需在招标文件中予以明确约定，明确二次招标的实施主体，确定招标投标活动中各自的责任分工和风险。《建设工程施工合同（示范文本）》GF—2017—0201对暂估价项目二次招标的主体分两种形式进行了描述：第一种是由承包人作为招标主体；第二种是由承包人和发包人共同作为招标主体，笔者以表格形式列举了暂估价设置过程中二次招标不同实施主体的利弊（见表3）。具体实施中，工作人员可根据项目具体情况作相应的选择。

（五）合同专用条款需对暂估形式加以补充和细化

单价形式的暂估项，不能仅在通用条款中阐述每一类品目产品，至少应报高、中、低档三个价格并附上价格资料，还要在招标文件合同专用条款设置时对暂估单价项进行详细描述。如规定由承包人以单价形式暂定材料的上报时间及审批时间、上报价格材料应有第三方报价单位的公章原件并附有准确的联系人及电话等详细信息。对于二次招标过程会产生代理费用、协调配合费用，以及承包人是否可以参与投标等内容，都需要在招标文件合同补充专用条款中进行描述。同时，应关注招标文件中关于暂估价条款设置和项目管理过程中的责权划分，招标时应予以考虑，并在合同专项条款中作详细规定，避免后期发生争议。

（六）做好结算和风险控制，加强双方廉洁管理

专项暂估价设置不当引起投资偏差同样不容小视，在专项暂估价设置时常常涉及总分包之间的界限范围，若此时拟定的总分包界限范围划分不清晰，很容易产生遗漏工序。暂估单价设置，在材料波动的前提下承担了大部分的材料价格上涨的风险，招标文件专用条款中应详细描述暂估价项目、竣工结算涉及的材料暂估价和专业过程暂估价在结算时可能发生的差价，以及价差部分结算涉及的相关合同价格、措施费、规费、税费及风险问题。

暂估价设置过多，可能会带来滋生腐败的温床，实践中应加强发包人、承包人的廉洁管理，并做好事前审查和事后监督。如招标监管部门应对招标文件、暂估单价项等进行重点审查，并对专项暂估项加强事后监督。

四

结语

在我国不断加大计价改革和工程量清单计价模式日益市场化的大背景下，笔者建议将规范中暂估价设置的相应条款进行统一，以单价形式出现的暂估价应逐渐减少并逐步退出招标市场，暂估总价（专业暂估价）则需进一步明确范围和设置比例，并细化相关管理条款，使招标过程更加合法、合规、公开和透明。

作者：夏利和

作者单位：北京市聚鑫城房地产开发有限责任公司