本文首发于《招标采购管理》2024年第2期。
作者：袁莺
作者单位：广西日报传媒集团有限公司
一、前言
综合评分法是政府采购中最常采用的评审方法之一。在政府采购实践中，因评审因素具有倾向性、量化标准不合理、分值设定不符合规定等原因被质疑或投诉时常发生。本文将通过案例的方式，归纳常见错误，分析产生原因，以期为政府采购中用好综合评分法提供参考意见。
二、政府采购中综合评分法的五种常见错误及解析
1.评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应
案例1：某局视频会议系统扩容改造项目，评分细则中含以下两项：
（1）整体设计方案5分，评分标准为根据方案全面、较全面，配置完善、较完善，实施可行性高、一般等描述分为三档，并设有不同分值。
（2）产品技术指标15分，评分标准为：该项目共有102项主要功能及技术指标要求，其中▲号关键指标24项、非▲号项78项。投标产品技术参数完全满足102项要求的，得15分；▲的技术参数每负偏离一项，扣3分；非▲的参数每负偏离一项，扣1分，扣完该项分为止。
案例分析：在财政部发布的违法违规信息公告中，类似评分设置和描述十分常见，大多被判定为违规。案例1中，评分细则的错误主要有两点：一是没有合理设置评审因素；二是没有将评审因素细化、量化，没有按照量化指标的等次设置不同且合理的分值。对此，《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》第三十四条“评标方法”里有非常详细的解释。
第（1）项标准中,全面、较全面和完善、较完善均没有具体、清晰、客观的标准。此种情况，多是供应商自由发挥，评审专家主观判断，自由裁量权非常大。类似的如品牌知名度、社会认知度，都是无法量化的指标，不应作为评审因素。采购需求中客观但是不可量化的指标，也不得作为评分项，而应当作为实质性要求。
第（2）项标准中，虽然评审因素和分值都量化了，但是既不科学，也不合理，在评审中容易发生绝大多数供应商该项指标均为零分的极端情况。如果所有供应商得分都为零，此项评分就失去了意义；如果仅有一家得分或得高分，那么其技术指标极有可能具有排他性。
作者建议：对于第（1）项情况，实践中如果确实需要由供应商提供设计方案，建议做好需求调查，确定与设计相关的重要指标和优先等级，将设计方案的评审标准细化为多个子项并设置客观的标准。评审因素应准确反映采购人的需求重点，应设定与报价相关的技术、服务指标。此类项目还可对可能涵盖的后续采购引入全生命周期成本理念考核，如后续维护、维修价格以及后续采购的可替代性等，都可作为评审因素。
关于第（2）项情况，应将必须满足的性能指标设置为实质性要求，作为符合性审查要求，并可设置最大偏离项数，其他需要考核的指标再设置为评审因素并设置合理分值。在有些项目中，符合性审查的技术参数同样可作为评审因素，设置正偏离加分。如案例1中将“摄像机控制键盘实现6路摄像采集系统的远程控制”“台式电脑I7处理器、16G内存”设为实质性要求，提供相应高规格配置的，可获得相应加分。
2.评审因素具有倾向性或排他性，对供应商实行差别待遇
案例2:某院医疗信息化采购项目，将获得CMMI证书设置为评审加分条件（最高3分），其中五级得3分，四级得2分，三级以下得1分。该项目最终被认定为中标结果无效，并受到行政处罚。
案例分析：将资质证书设置为评审因素在实践中非常普遍。如CMMI证书就曾被北京、上海等多地政府列入当地补助奖励政策范围。据不完全统计，中国政府采购网2023年前7个月的更正公告中，有16条涉及CMMI证书，约70%最终删除了该证书。CMMI证书作为评审加分项违规的主要原因有两个方面：一是CMMI源于美国，是未经国家认监委认可的境外机构所出具的认证，且认证评估价格不菲，具有一定的排他性；二是CMMI认证针对的是供应商已开发软件，大多与采购标的的性能、质量无直接关系。类似的还有PMP人员证书等。此外，还有四种情况也属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇，在设置评审因素时应加以规避。
一是资格认证为国务院明令取消的。为进一步激发经营主体活力，国务院陆续取消了一系列资质，例如计算机信息系统集成企业资质认定、环境保护(污染治理)设施运营单位甲级资质、城市园林绿化企业资质、工程造价咨询企业资质认定等，具体可参考2013年、2014年、2017年、2018年陆续发布的国务院关于取消或下放一批行政审批（许可）项目的决定，以及深化“证照分离”改革激发市场主体发展活力的通知等。
二是资格证书申请条件含有歧视中小企业因素的。如对企业注册资本、营业收入、资产总额、从业人员、纳税额、利润等规模条件作出要求和限制。一些行业协会颁发的证书，对中小企业可能存在歧视，一般不宜作为评审因素。
三是资质、证书、荣誉与采购需求无关的。例如某大学体育器材和场地安全设施采购项目，设定质量管理体系、环境管理体系、职业健康安全管理体系三个认证证书作为质量保证的评审加分项，被财政部认定构成差别歧视待遇。又如某博物馆物业服务采购项目，设置供应商获得由省级精神文明组织颁发的“文明单位”“文明窗口单位”“文明标兵单位”荣誉称号的可加分，也被认定为违规。
四是业绩或荣誉为特定行业或特定区域的。例如采购审计服务项目，设置具有工程造价审计或审核业绩可加分；规划类项目，设置全国优秀城乡规划设计奖、鲁班奖等行业协会颁发的奖项可加分，都被判定为违规。值得注意的是，行业协会一般为某个特定行业的社团组织，其颁发的奖项一般都属于特定行业。另外，中国科学院院士、中国工程院院士和国务院政府津贴获得者，虽然不是特定行业或区域授予的，但是因数量极为有限，也不宜作为加分因素。
作者建议：将资质、证书作为评审标准，必须合法合理合情，必须与采购实际需求、合同履行存在实质性的相关性。在上述前提下，根据财政部门的回复，属于受行政机关委托开展的有关资质和能力认定的证书，相关的产品专利证书、著作权登记证书等，可作为评审因素。例如由具备鉴定资质的第三方鉴定机构鉴定发证的职业技能等级证书、计算机软件著作权登记证等。值得注意的是，信息平台建设及运营类项目中，将信息技术服务运行维护标准（ITSS）符合性认证设为评审加分项十分常见，虽然目前未认定为差别待遇或歧视待遇，但是也存在一定的争议，因此需谨慎使用。
3.分值设定不合规
案例3：某院“计算机网络信息中心设备采购”项目招标采购，总分值中价格占20分，商务占30分，技术服务占50分。潜在供应商A公司书面质疑：价格20分，违反政府采购法律法规，请求调增价格分。
采购人回复称：本项目设备金额不高，且市场上产品较成熟，同档次产品价差不大，但是设备的安装、调试以及售后等工作比较重要，所以设定评审因素时调低价格分，以避免供应商通过提供质次价低的产品进行恶性竞争，技术服务分比重相对提高，有助于合理评价各投标供应商。
A公司对答复不满，向财政部门提出投诉。财政部最终认定本次采购行为违法，责令重新开展采购活动。
案例分析：该项目为货物采购，采用招标方式，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）的规定，价格分应不低于30%。关于价格分分值，政府采购法体系有各种详细规定。不同类型、不同采购方式的项目，对价格分值占总分值的比重有不同要求：招标方式，货物不低于30%，服务不低于10%；竞争性磋商方式，货物为30%至60%，服务为10%至30%。工程及其相关的货物、服务项目，采用招标方式，遵循《招标投标法》；采用竞争性磋商方式，价格权重可由采购人、采购代理机构根据项目特点自行确定。且价格分的计算必须采用低价优先法，不得去掉报价中的最高报价和最低报价。
实践中，还有一种分值设定也经常引发争议，即软件定制开发类项目中设置较高的系统演示分。例如某智能化弱电系统及软件采购项目，采购文件设有技术分50分，其中系统演示15分。15分有四档，主要评审标准为三大项功能需求的界面及系统功能演示的优劣。系统演示的主要作用是从实操性层面为采购计划的规范实施提供可见的参考。于采购人，最终的目的是实现物有所值的采购，并非完美的演示。15分占技术总分的30%，分值权重明显过高，简单地以演示得“好、较好和差”来评价，评委自由裁量权过大，既难以达到采购目的，也容易因分值设置未与评审因素的量化指标相对应而受到质疑或投诉，可细化为实现某一项功能或效果得相应分值。例如该系统对管理的多样性和安全性有要求，可以要求演示管理模式，根据其集中管理模式、分立管理模式、超级管理员情况等的设计和实现情况设置不同分值。
作者建议：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）最初于2004年实行，根据第五十二条，对于确有特殊情况需要调低价格分值，采购人可书面陈述理由呈报同级人民政府财政部门批准。但是该办法已于2017年进行了修订，即财政部令第87号。原五十二条中“有特殊情况需要调整的，应当经同级人民政府财政部门批准”的描述在新规中已经删除。可以理解为，新规定对于分值设定的要求更为严格，不再有特例。因此，在货物和服务招标采购中，采购人应严格按照财政部令第87号科学设置分值。
4.未按采购文件规定的评审方法和标准进行评审
案例4：某单位委托代理机构对消防设施采购及安装项目公开招标，结果公告后，A公司对得分提出质疑，之后对代理机构答复不满，又向财政部门提出投诉。财政部调查发现，A公司案例业绩客观分评分不一致，应得分为3分，但是5名评标专家的打分为3分，2名采购人代表打分为0分。财政部门最终认定评标委员会未按招标文件规定的评标方法和标准进行评标，且影响中标结果，中标结果无效，要求重新采购。
案例分析：《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）第二条明确规定，“对供应商的价格分等客观评分项的评分应当一致”。案例4中，采购人代表未按照客观、公正、审慎的原则评审，违反了《政府采购法实施条例》第四十一条的规定，原因有三种可能：一是没有充分理解评标办法；二是没有仔细审查A公司的投标文件；三是存在歧视和倾向性。同时，评标委员会亦未尽职尽责校对评分数据，复核评分存在差异的地方。此外，代理机构也未尽到提示评标委员会复核的义务，未能及时发现和纠正问题。
在实践中，有四种情况都属于类似违规行为：一是出现畸高、畸低的重大差异评分时，评审专家不能提供书面的合理理由；二是评审委员会对供应商采取不同的评审标准。例如某项目，B、C两公司对同一组技术参数均未提供具体响应数值，B公司被扣分，C公司却未被扣分；三是评审专家在项目评审过程中未按规定独立评审，对评审内容进行分工、协商讨论评分、抄写其他专家分数等；四是评审专家疏忽大意，对响应文件中实质性条款响应情况、中小企业声明函等审核不严，导致符合性审查不合格的供应商进入评审环节甚至中标。
作者建议：加强评审督查力度，对于违反评审纪律的行为，严格按照《政府采购法实施条例》的相关条款进行处罚，强化现有法律法规对评审专家、采购人代表和代理机构的约束；提高专家准入门槛，由政府部门在深化专家遴选、考核标准、后期培训上出台更完善的规定和举措；建立专家履职评价体系，通过多种形式和途径的信用记录和评价管理，切实激发专家履职尽责的动力。
5.采购人未在评审报告推荐的中标候选人中按顺序确定中标供应商
案例5：某单位某业务注册与备案管理系统项目，采用竞争性磋商方式采购。经过评审，磋商小组推荐综合得分第一的H公司为第一中标候选人。采购人收到评审结果后，认为评审委员会将H公司子公司的业绩计入其业绩分，违反了客观、审慎的评审原则，因此拒绝确认评标结果，并直接决定排名第二的T公司为中标供应商并公告。H公司向财政部提起投诉。财政部调查后认为采购行为违法，责令重新组织采购活动。
案例分析：此案例中有两个明显的错误。一是母公司和子公司是两个独立的法人主体，子公司的业绩不能作为母公司业绩并得分，磋商小组有错。二是采购人因为磋商小组存在过错就自行重新评审，并确定其他中标供应商，也是错误的。磋商小组错误在案例4已有相关分析，这里着重讨论关于采购人的错误。
根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三十二条的规定，只有六种情形下采购人才可以重新组织评审，分别是：资格性检查认定错误的；分值汇总计算错误的；分项评分超出评分标准范围的；客观分评分不一致的；经磋商小组一致认定评分畸高、畸低的。案例5中的情形未包含在其中，因此采购人不能重新组织评审，也不能自行确定其他供应商为成交供应商。
采用综合评分法，评审结果按照评审后得分由高到低顺序排列，成交候选人的条件是“响应文件满足采购文件全部实质性要求”且“按照评审因素的量化指标评审得分最高的”。根据《政府采购法实施条例》第四十三条的规定，作为采购人，应当自收到评审报告5个工作日内，从评审报告提出的成交候选供应商中，按照排序由高到低的原则确定成交供应商。
作者建议：根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三十二条的规定，采购人“发现磋商小组未按照磋商文件规定的评审标准进行评审的，应当重新开展采购活动，并同时书面报告本级财政部门”。
三、结语
综上，本文分析了政府采购实践中采用综合评分法常见的五种错误，其中前三个错误主要总结的是采购文件编制中的问题，类似质疑和投诉发生频率十分高；后两个错误分别总结的是评审过程和评审结果的确定环节，虽然不多发，但是也具有一定的现实指导意义。梳理上述法规和案例，作者认为使用综合评分法的要素可以总结为十二个字，即依法合规、切合需求、客观严谨。
1.依法合规是基石
政府采购注重强制规范性，各环节都必须严格按照法律法规，遵循公开公平的原则进行，确保所有合格供应商都有平等参与的机会。其中最为具体的体现就是评审因素和标准的设定必须遵循政府采购法体系中的各项规定和要求，不得设置具有倾向性、排斥性的要求、指标、资质、条件。
2.切合需求是核心
第一，选择综合评分法这一评审方法的项目，应是“采购需求客观、明确，且技术复杂或者专业性较强”的采购项目。第二，评审因素应准确反映采购人的需求重点，即与相应的商务条件和采购需求对应，设定在与报价相关的技术、服务指标上。
3.客观严谨是关键
客观旨在最大限度规避评审中的主观因素，具体体现为需求客观、标准客观和评委态度客观。严谨应是一种贯穿采购始终的态度，采购人、采购代理机构在编制文件、组织采购的过程中应认真细致，评委在评审中也必须独立审慎。
