百年大计，教育为本。教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人全面发展的根本途径，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）指出，我国已建成了世界最大规模的教育体系，在经济、社会、民生等方面作出了不可替代的重大贡献；同时《纲要》也未回避我国教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实的事实，其中城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展滞后，是阻挠经济发展、社会进步和教育公平的绊脚石之一。
由此，为促进教育公平、提高教育质量、增强可持续发展能力，提高贫困地区农村学生营养水平的营养改善计划作为加强关键领域和薄弱环节的重大项目正式提出。
2011年11月，为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，进一步促进教育公平，改善农村学生健康水平，《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（国发办〔2011〕54号）发布，正式启动实施农村义务教育学生营养改善计划（以下简称营养改善计划），旨在提高贫困地区和家庭经济困难学生的营养状况。
2012年5月，教育部牵头多部门联合印发《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等五个配套文件，对营养改善计划的实施工作进行规范管理，至此营养改善计划开始施行。
在相当长的时期内，营养改善计划对招标采购的范围、采购方式、采购制度以及采购流程的描述都相当笼统，如《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》第二十五条第一款、《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》第二十一条都有建立食材招标制度，通过多种采购方式确定供货商的描述。这些关于采购范围、采购方式的描述，具有一定的指导意义，但可操作性不强，营养改善计划的采购管理处于探索阶段。
2022年10月，教育部等七部门联合印发《农村义务教育学生营养改善计划实施办法》（以下简称《实施办法》），旨在持续巩固工作成果、持续提升营养状况、不断促进教育公平，着重解决食品安全、资金使用管理、供餐质量等问题；并首次以专门章节规范营养改善计划的采购管理工作，要求根据实际情况，科学确定食材中属于政府采购范围的具体项目内容，属于政府采购的，必须执行现行政府采购相关规定。
这是少有的针对特定行业提出的专门性政府采购指导文件，按照《实施办法》划分，营养改善计划采购范围主要包括大米、食用油、面粉、肉、蛋、奶，以及新鲜蔬菜、水果、干货、调味品等原辅材料十项内容；其中，大米、食用油、面粉、肉、蛋、奶，均纳入政府采购范围，并结合各地区采购限额，采用政府采购相关方式，由县级有关部门统一组织实施；新鲜蔬菜、水果、干货、调味品等食材辅材，可由县级有关部门或学校比照政府采购方式集中带量采购。
《实施办法》确定了营养改善计划的采购内容、规定了属于政府采购的范围、罗列了可采用的采购方式，但在实际执行过程中，结合现有政府采购相关规则，仍然有以下问题需要进一步完善和补充。
1.确定采购项目属性和品目
政府采购项目属性共有三个类别，分别为货物、工程和服务。通过查询《政府采购品目分类目录2022年版》，营养改善计划采购项目属性及品目详见表1。
根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七条，“应当按照《政府采购品目分类目录》且有利于采购项目实施的原则确定采购项目属性”。营养改善计划采用政府采购方式的大米、食用油、面粉、肉、奶、蛋六项采购内容在服务类或货物类品目中均有列项，但可选品目均有三个，需结合需求编制情况选择和确定。
2.划分采购包
根据《政府采购需求管理办法》第十七条，“应当按照有利于采购项目实施的原则明确采购包或合同分包”。落实到营养改善计划采购包划分，主要可以从标包预算、品目特点、特定资格要求、配送时效、招投标管理等角度考虑采购包的科学划分。
以下辖20个乡镇、人口数量50万人、大米为主食，义务教育阶段在校学生数量约5万人，一个教学年约200天，大米（100g）、食用油（15g）、面粉（20g）、肉（50g）、奶（100g）、蛋（40g）六项预算约6元/每人每天的县为例，分别探讨各种因素对采购包划分的影响，计算得知，六项预算总额约6000万元，其中单品目预算大米约500万元、食用油约300万元、面粉约200万元、肉约2400万元、奶约2000万元、蛋约600万元。
其中，大米、食用油、面粉、奶均为预包装食品，蛋、肉属于食用农产品，《食品安全法》第三十五条规定，“销售食用农产品和仅销售预包装食品的，不需要取得食品经营许可。仅销售预包装食品的应当报所在地县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门备案”。因此，大米、食用油、面粉、奶四类采购品目与蛋、肉类两个采购品目之间，具备不同的供应商资格条件。
《实施办法》要求纳入政府采购范围的采购品目由县级有关部门统一组织实施。其中大米、食用油、面粉、蛋、奶均具有一定的保质期限，对配送实效性要求不高，但肉类产品、特别是水产品，一般采取“一日一供”等配送及时性很高的方式，特别是当教学网点相距较远时，如不区分采购包，配送时效很难保证。
从投标人角度出发，如对同一采购品目进行分包，为提高中标概率，潜在投标人通常会使用同一投标文件对同一品目下的所有标包进行响应，这种分包方式通常会出现两种评审结果：一是，该投标人在所有参与的分包中得分相同，竞争性仅存在于投标报价，无法体现分包的初衷；二是，该投标人在所有参与的分包中得分不同，评审合理性、公正性遭受质疑。
除以上因素外，《实施办法》要求纳入政府采购范围的类别由县级有关部门统一组织实施，如对同一采购品目进行分包，除需要面对大量不同的中标供应商外，不同供应商之间还可能出现由于产品质量、价格存在差异，给管理带来巨大困难（见表2）。
因此，如确需分包，大米、食用油、面粉、奶、蛋可按照品目分包采购，不宜在品目下继续分包；肉类产品可适当考虑按配送区域分包采购。
3.确定采购标的
根据《实施办法》确定的营养改善计划政府采购范围和品目分类，如采购项目属性确定为货物类，则采购标的应为营养改善计划所需的食用油、面粉、肉、奶、蛋等各类食材。以食用油和肉为例，几乎所有的畜禽类油脂，大豆、玉米等植物类油脂，猪牛羊、鸡鸭鹅、鱼虾蟹以及畜禽水产的各分割部分均是食用价值不同，市场公允价格悬殊的不同食材，均具有不同的技术和商务要求。质量、安全、技术规格、物理特性，甚至采购标的的类目和数量都难以确定，给采购需求的编制、投标分项报价、投标人填报制造商信息、评标评审等带来巨大困难，甚至可能出现招标文件的标的物无法囊括所有实际采购需要的可能性。
如采购项目属性确定为服务类，则采购标的应为营养改善计划所需的大米、食用油、面粉、肉、蛋、奶等各类食材的配送服务，采购需求仅需列举常见采购类目即可满足招标需求，可有效降低采购需求编制、投标文件编制难度，同时避免了供货食材超出招标标的物的情况。
1.响应中小企业发展政策
《政府采购促进中小企业发展管理办法》第六条规定了五种可不专门面向中小企业预留采购份额的情形，营养改善计划食材采购项目，均不存在符合可不专门面向中小企业预留采购份额的情形。因此，无论项目属性确定为货物类还是服务类，营养改善计划采购项目均为适宜由中小企业提供的采购项目，应落实政府采购中小企业预留份额和预留措施。但如项目属性确定为货物类，肉、蛋品目预留份额不宜为100%，理由如下。
根据《政府采购促进中小企业发展管理办法》第四条，货物采购项目中如享受中小企业扶持政策，货物应当由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标。但肉、蛋品目的生产往往是农民专业合作社，2021年2月，财政部国库司在“政府采购促进中小企业发展政策问答”中解答到，“社会组织享受促进中小企业发展政府采购政策问题，财政部正会同有关部门研究制订相关规定”。由此可知，农民专业合作经济组织为非企业主体，不符合《政府采购促进中小企业发展管理办法》规定的享受中小企业扶持政策的范围。
供应商往往由于非主观故意，出现响应肉、蛋产品的制造商为某某农民专业合作经济组织的情况，评标评审过程中又难以发现和甄别，导致成交结果遭遇质疑和投诉，拖累项目的开展和进度。
2.确定标的物所属行业
根据《政府采购促进中小企业发展管理办法》第十二条，涉及中小企业的采购项目，应当在采购文件中明确标的对应的中小企业划分标准所属行业。依据《中小企业划型标准规定》《国民经济行业分类》及其注释，营养改善计划政府采购标的所属行业分类见表3。
根据2021年2月财政部国库司对“政府采购促进中小企业发展政策问答”第五条，“如果一个采购项目涉及多个采购标的的，应当在采购文件中逐一明确所有采购标的对应的中小企业划分标准所属行业”。
因此，从有利于项目实施的角度，营养改善计划采购项目采购标的所属行业宜定义为批发业或零售业较为稳妥。
3.营养改善计划采购方式的选择
《农村义务教育学生营养改善计划实施办法》第二十三条规定了营养改善计划的采购主体、采购范围和采购方式，同时还特别规定“鼓励探索采用框架协议采购方式实施大宗食材统一采购”，这是《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令2022年第110号）规定框架协议采购方式适用情形外，另一个可以采用框架协议采购方式进行采购的特定项目类型。归纳总结2023年各地营养改善计划的采购情况，探索采用框架协议采购方式或将一定程度上改善目前营养改善计划食材采购遇到的困境和问题。
通过科学编制采购需求，积极响应中小企业发展政策，不仅有效确保营养改善计划所需的食材物资质量，也为中小企业提供更多的市场机会，还能通过市场竞争机制，提高采购效率和质量，降低采购成本，为营养改善计划提供更为稳定、可靠的物资保障。
以安徽省为例，全省共有22个县区实施农村义务教育学生营养改善计划，包括13个国家计划县区，8个地方计划县区和1个地方自主计划县区，共有3535所学校128.5万名农村义务教育学生享受营养餐，全省营养改善计划采购金额每年超过20亿元。
但收集2023年安徽省各计划县区发布的采购文件，大多存在如采购需求不完整，项目属性和品目、采购政策执行情况不一，分包方式、报价方式多种多样等问题，很大程度上导致各地营养改善采购项目出现大量质疑投诉、围标串标等情况，严重影响供餐进度和质量。各地为避免影响学生供餐，出现了无依据地约定固定价格、标后订货定量定价、通过随机抽取方式产生中标单位等倾向。因此，结合营养改善计划采购实际需要和政府采购相关规定，进一步完善营养改善计划采购管理规则，进一步细化营养改善计划采购需求编制、采购文件编制，并合理选择采购方式，是十分迫切和必要的。本文通过研究和分析营养改善计划采购过程中可能遇到的问题，抛砖引玉，为营养改善计划食材政府采购的参与方提供参考。
