近年来，我国存量PPP项目正面临企业与地方政府的双重困局。对社会资本而言，融资收紧、回款逾期、运营收益未达预期等问题交织，使其陷入"推进怕亏损、退出怕违约"的两难境地；对地方政府而言，财政承受能力红线与民生服务保障的矛盾，部分项目因前期规划脱节需额外投入，进一步加剧财政压力。这些现实矛盾不仅制约PPP模式的可持续发展，更直接影响公共服务供给的稳定性。在此背景下，2025年8月国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号）正式出台，正是瞄准这些"不敢停、难推进"的现实问题，从顶层设计层面给出"规范而非叫停、化解而非搁置"的解决方案，标志着存量PPP治理从政策引导转向问题攻坚阶段。

在84号文的指引下，云南、甘肃、江苏、陕西等多个省份迅速行动，陆续出台本地化实施方案或指导意见。本文拟从多个维度对央地 6 省市 PPP 存量治理政策进行系统对比分析，希望能帮助读者快速理解政策核心与地方特色，把握政策趋势与实施路径。 

中央与地方PPP存量治理政策在工具选择上既有共性也有差异，形成了多层次、各有侧重和创新的政策工具体系。

1.政策工具类型

中央政策以《指导意见》提供全国性框架，地方政策形式多样。云南、甘肃、江苏采用“实施方案”或“实施意见”，内容全面；陕西用“通知”，针对性强；内蒙古和四川分别聚焦“债务联动管理”“财政补助资金管理”，政策精准。

2.政策特点

各省市普遍采用分类施策、资金支持等工具组合，但侧重不同。云南系统梳理后精准施策，强调项目转型和专项债支持；甘肃全国较早落地的省级实施方案，建立三位一体激励体系；江苏强化财政承受能力动态管理；陕西聚焦停建项目复工和欠费清偿；内蒙古违规项目暂停入库，构建债务联动管理体系；四川注重财政资金引导，以补助支持PPP项目。

3.政策发布时间

呈现“地方先行探索、中央统筹部署、地方集中落实”路径。内蒙古和四川提前探索特定领域，如内蒙古提出的“按绩效安排预算、隐性债务一票否决”，在中央 84 号文吸纳为“债务管理”核心措施；中央84号文出台后，甘肃率先响应，年末云南、江苏、陕西集中出台综合性方案。这既体现政策层级关系，也反映出各地的积极应对推动。 

各省市PPP存量治理政策在定位和工作目标设定上各具特色，并做了阶段性安排，反映了地方治理思路的多样性和针对性。

1.工作目标和阶段

中央政策、陕西省、内蒙古自治区和四川省的政策目标为长期性、方向性目标，不设定具体时间节点，强调政策导向和原则要求。云南省、甘肃省和江苏省的政策设定了明确的阶段性目标，通过时间节点划分工作阶段，体现了循序渐进的治理思路。其中，甘肃省和江苏省都采用了三阶段目标设定，但甘肃省的时间跨度更长（2025-2029年），江苏省相对较短（2025-2028年）；云南省则设定了两个关键时间节点（2026年6月底和2027年底）。

2.目标特点

各地普遍强调"规范管理"、"风险防控"和"质量提升"等共性目标，但在具体表述和侧重点上各具特色。云南省特别强调"台账管理"和"问题解决"；甘肃省注重"分类管理"和"按效付费"；江苏省关注"机制建设"和"新格局形成"；陕西省强调政企关系、财政承受、民生保障、风险防控四大"关系处理"和"自觉落实"；内蒙古自治区聚焦"债务管理"和"风险底线"；四川省则突出"财政引导"和"质量改善"。这些差异反映了各地在PPP存量治理中的不同优先序和治理重点。

分类施策是PPP存量治理的核心方法论，各地根据项目类型、风险程度和本地实际，分类标准和处理措施也有差异。

从处理措施的不同维度来看，云南省精准施策，明确提出"不具备PPP核心要素项目转为政府直接投资项目"的转型路径，是全国首个在省级政策中明确项目转型规定的省份，为其他地区提供重要参考；陕西省针对停建项目和欠费问题提出"集中整合资金渠道推动复工复产""建立'一项目一台账'压实责任主体"等具体方案，体现问题导向的精准施策；甘肃省构建"三位一体激励体系"，统筹债券支持合规项目并要求足额缴纳资本金，形成系统性激励约束机制；四川省通过融资成本补助和定向财力补助发挥财政资金引导作用，体现较高市场化导向。

资金支持与降本增效是PPP存量治理的关键环节，各地通过多元化的财政工具和创新性的成本控制措施，为项目顺利实施提供保障。

1.从资金支持方式差异化特征可划分为三类：专项债支持型，以直接注入资金为核心，如云南用专项债支持清欠转型、内蒙古用其化解项目风险，体现支持的直接与针对性；财政补助型聚焦精准引导，像四川通过融资成本贴息和定向财力补助精准滴灌资金，强化对示范项目和基层政府支持效能；综合措施型注重系统保障，中央统筹债券与预算管理构建多元工具体系，甘肃以“三位一体”激励体系联动降本，江苏强化“财承管理”与“风险准备金”机制，陕西协同融资与市场化协商优化要素，共同形成多维度资金保障网络。 

2.从降本增效的不同维度来看，云南省创新性提出"参考LPR调整收益率"，将贷款市场报价利率作为项目收益率调整的市场化标准，同时鼓励国有企业作为社会资本方合理让利，体现社会责任导向；甘肃省通过优化要素配置、创新运营模式、压减成本、提升收益等多种措施，形成系统性降本增效体系；江苏省聚焦"瘦身健体、降本增效"，通过协商优化核心要素实现精准成本控制；陕西省强调"协商调整要素，优化融资结构"，以市场化手段提升运营质效，体现较高市场化导向。

风险防控与组织保障是PPP存量治理的重要支撑，各地通过建立健全风险防控体系和明确责任分工，为政策有效实施提供了制度保障。

1.从风险防控不同维度看，内蒙古自治区实行“一票否决”制度，对新增隐性债务地区暂停专项债发行和新项目入库；江苏省严守10%红线，强化财政承受能力动态管理，体现严格防控导向；甘肃省建立四级风险响应机制，将风险防控与绩效管理挂钩，形成系统防控体系；云南省通过动态风险评估、转型审计等措施，实时监测和及时处置项目风险，具动态性特色；陕西省聚焦自查自纠和台账管理，通过政策宣传回应等增强防控针对性和有效性。 

2.从组织保障不同维度看，云南省由省政府统筹，明确时间节点并考核问责，甘肃省成立省级专班、明确分工并加强培训，统筹性强；江苏省财政牵头协同、共享信息并开展培训指导，内蒙古自治区建立信息共享与联评联审机制，强调协同机制；陕西省落实市县主体责任、加强监管和债务管理，内蒙古自治区实行自治区财政厅总责、盟市旗县分级负责，明确分级责任；四川省财政厅组织申报审核、市县财政部门管理资金使用，体现专业化管理特点。 

通过对央地6省市“PPP存量治理”政策的系统对比分析，可以清晰地看出中央政策统筹并与地方政策之间形成的梯次张力。各地政策在核心定位上高度一致，都是要 "规范存量、化解风险、提质增效"，但因“新机制”转换时序、各地存量项目规模、经济实力、突出问题不同，具体措施又带着鲜明地域特色，形成"全国一盘棋、地方有侧重"的政策格局。

政策是"解问题"而非"管项目"，未来，只要坚持"分类精准施策、资金高效使用、政府严格履约"，打通政策协同、配套细则、监督评估三大堵点，积极将10万亿存量PPP项目从"问题项目"变为稳投资、惠民生的"基础设施""盈利项目"，——这既是存量治理的目标，也是PPP模式可持续发展的关键。