2023年，G省财政厅对某采购代理机构在代理政府采购业务过程中存在逾期退还投标保证金的问题进行调查。经查，一是发现该采购代理机构部分项目中存在逾期退还中标供应商、未中标供应商投标保证金的情形。二是根据该采购代理机构提供的保证金台账显示：2019年至2021年存在逾期退还投标保证金的省级政府采购项目约占代理总量的85%；提供的银行付款单据显示：涉及逾期退还投标保证金的金额约占收取总量的76%。

由于该采购代理机构长期在代理政府采购项目中逾期退还投标保证金，该行为违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十三条第二款的规定。G省财政厅责令该采购代理机构限期改正，并作出警告的行政处罚。

2024年8月，Y省财政厅在官方微信公众号公布首批政府采购领域违法违规行为专项整治典型案例，其中Y省级某学院在2023年新兴专业建设项目的采购文件中，要求投标保证金缴纳的形式仅有转账，属于限制保证金缴纳形式的情形……

涉及保证金的问题时有发生，笔者想就此探讨如何设置政府采购的保证金要求。

保证金的常见情形

财政部印发的《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》明确，采购人、采购代理机构不得收取没有法律法规依据的保证金。近日，工业和信息化部、财政部发布《国务院部门涉企保证金目录清单（2024版）》进一步明确保证金收取范围包括政府采购投标保证金、政府采购履约保证金等22项保证金。在政府采购活动中，有法律法规依据的保证金有以下3种：

一是投标保证金，是指投标供应商在招标投标活动中，按照约定缴纳给招标人的投标责任担保，其主要作用是保证投标供应商在递交投标文件后不得随意撤销投标文件，中标（成交）后不得无正当理由不与采购人订立合同，在签订合同时不得向采购人提出附加条件、不按照招标文件要求提交履约保证金。采购人或者采购代理机构在编制招标文件时，应当写明投标保证金交纳、退还方式以及不予退还投标保证金的情形。

二是履约保证金，是指在合同的履行期内所提供的一种资金保证，并在双方合同到期或者依法解除时才予以退还。履约保证金的目的是担保供应商完全履行合同，主要担保工期和质量与合同相符的约定。收取履约保证金的，应当在采购合同中约定履约保证金退还的方式、时间、条件和不予退还的情形，明确逾期退还履约保证金的违约责任。

三是质量保证金，是为了担保产品的质量，由供应商向采购人预先支付一定数额的金钱，在项目竣工验收或货物验收交付使用后，从应付的项目或货物钱款中预留的，用以维修产品在保修期限和保修范围内出现质量缺陷的资金。当质量保证期届满而产品无质量问题时，采购人应将该笔保证金退还给供应商。在政府采购活动中，仅有工程类项目具备预留质量保证金的法律依据。因此，政府采购货物和服务类项目不得收取(预留)质量保证金,也不得将已收取的履约保证金转为质量保证金。政府采购工程类项目收取质量保证金的,也应当符合工程质量保证金管理有关规定。

保证金的有关要求

——政府采购缴纳保证金的形式要求。采购文件要求中标（成交）供应商提交履约保证金或投标保证金的，应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。在竞争性谈判或者询价采购中，要求参加谈判或者询价的供应商提交保证金的，同样适用本要求。此外，银行转账的形式也视为非现金形式。

——政府采购缴纳保证金的数额要求。按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》要求，采购文件要求中标（成交）供应商提交履约保证金或投标保证金的，履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的10%，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。

——政府采购投标保证金的退还要求。一般退回情形：一是在投标截止时间前撤回已提交的投标文件的投标供应商，采购人或者采购代理机构应当自收到投标供应商书面撤回通知之日起5个工作日内，退还已收取的投标保证金，但因投标供应商自身原因导致无法及时退还的除外。二是未中标的投标供应商，采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标人的投标保证金。三是已中标的投标供应商，采购人或者采购代理机构应当自采购合同签订之日起5个工作日内退还中标人的投标保证金或者转为中标人的履约保证金。

特殊退回情形：一是投标供应商在投标有效期内撤销投标文件，采购人或者采购代理机构可以不退还投标保证金。投标有效期的开始时间为提交投标文件的截止之日，在投标文件中承诺的投标有效期应当不少于招标文件中载明的投标有效期。二是采购人或者采购代理机构终止招标的，若已经收取招标文件费用或者投标保证金，应当在终止采购活动后5个工作日内，退还所收取的招标文件费用和所收取的投标保证金及其在银行产生的孳息。

逾期退还投标保证金会产生法律风险。一是按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，下称87号令）第三十八条规定，逾期退还投标保证金的，除应当退还投标保证金本金外，还应当按中国人民银行同期贷款基准利率上浮20％后的利率支付超期资金占用费，但因投标供应商自身原因导致无法及时退还的除外。二是按照87号令第七十八条规定，未按照规定退还投标保证金的，由财政部门责令限期改正，情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报；采购代理机构有违法所得的，没收违法所得，并可以处以不超过违法所得3倍、最高不超过3万元的罚款，没有违法所得的，可以处以1万元以下的罚款。

——政府采购履约保证金的退还要求。政府采购应当严格按照采购合同开展履约验收，验收结果应当与采购合同约定的资金支付及履约保证金返还条件挂钩。履约验收的各项资料应当存档备查。验收合格的项目，采购人应当根据采购合同的约定及时向供应商支付采购资金、退还履约保证金。

健全保证金管理意见建议

——建立健全保证金管理机制。笔者认为，采购人或者采购代理机构要高度重视保证金管理工作，应加强组织领导，安排专人管理，健全完善保证金管理制度规范，将保证金管理作为内部控制的重要环节。按照保证金收取标准和退还程序建立保证金收退流程，并按采购项目逐一建立保证金管理台账。不得无故拖延退付保证金，不得截留、挪用保证金。各地在实践中陆续推行保证金电子化管理，上线保证金自动退还功能，对于未中标人的保证金可以实现线上秒退，最大限度降低市场主体资金占用时间，优化营商环境。

——推广电子履约保函的应用。电子履约保函是通过数据互联互通，将政府采购项目和保函申请自动关联，实现中标（成交）供应商、采购人、金融机构的无缝衔接，供应商线上完成保函申请和办理、采购人线上核验保函，全过程业务留痕、可追溯，全面提高政府采购执行效率。如2024年6月20日，深圳首单政府采购电子履约保函成功开立，本笔保函从企业申请到开立完成仅耗时15分钟，供应商开立1100万元的保函，仅支付300元保函手续费，为政府采购供应商有效节约了成本。

电子履约保函在政府采购领域的应用，不仅为企业带来了便利，而且还进一步降低了交易成本，是以数字化政府采购持续推动优化营商环境的创新举措。

（作者单位：深圳交易集团有限公司）

来源｜中国政府采购报

作者丨叶光都 康凯 许帼欣