早在2018年1月，财政部就印发了《政府采购代理机构管理暂行办法》。近日，财政部又出台了《政府采购代理机构监督检查暂行办法》（以下简称《检查办法》）。前者着重规范政府采购代理机构（以下简称代理机构）名录登记和从业管理，并就信用评价及监督检查作出基本的规范和要求，后者则确立了代理机构分级分类监督检查制度，明确了监督检查的重点内容，具体规范了监督检查的程序，以及确定了处理处罚及结果运用的基本要求。两个办法共同建构了我国政府采购代理机构的管理制度。

自代理机构由资格认定改为名录登记以来，代理机构如雨后春笋般迅速遍及全国各地。时至今日，全国代理机构超过5.6万家。代理机构在代理政府采购项目中发挥了重要作用，各地政府采购协会积极组织代理机构业务培训，不断提升代理机构的业务水平。虽然财政部每年都组织代理机构“大检查”，但由于代理机构发展过于迅猛，财政部门对代理机构的监督检查存在力量不足的情况，对于新出现的问题缺乏适用的依据。代理机构在落实优化政府采购营商环境政策、采购文件编制和处理供应商质疑等方面存在诸多问题，代理机构同质化竞争以及局限于程序性代理等问题依然存在。

2023年11月，《财政部 公安部 市场监管总局关于开展2023年政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治工作的通知》，要求聚焦当前政府采购领域反映突出的采购人设置差别歧视条款、代理机构乱收费、供应商提供虚假材料、供应商围标串标等“四类”违法违规行为开展专项整治。通过专项整治，发现了很多问题，也采取了整改措施。2024年6月，国务院办公厅印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》，明确要求以“整、建、促”为工作主线，聚焦重点、多措并举，力争用3年左右的时间，着力解决当前政府采购领域存在的突出问题，使政府采购市场秩序更加规范。在整顿市场秩序，优化营商环境方面，提出持续开展“四类”违法违规行为专项整治、加强常态化行政执法检查、创新监管手段提升工作效能等3项任务。笔者认为，《检查办法》的出台，是加强政府采购常态化行政执法检查的需要。

《检查办法》第二条规定了监督检查的适用范围，监督检查对象是指集中采购机构以外的从事政府采购代理业务的社会中介机构。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第十二条规定：“政府采购法所称采购代理机构，是指集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构。”《检查办法》适用范围是集中采购机构以外的采购代理机构。将集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构统称为采购代理机构，是基于两者从事政府采购业务都是受采购人委托，且代理的内容也一致。但两者性质不同，集中采购机构是非营利事业法人，社会代理机构是以营利为目的的市场主体，并且《检查办法》检查的内容还包括名录登记信息。故《检查办法》并未适用所有的采购代理机构。

《检查办法》第四条规定了监督检查的原则：依法依规、公正高效、公开透明。依法依规要求监督检查的实体法律适用和监督检查程序都要合规；公正高效要求对监督检查对象的标准要统一，按照监督检查的时限要求实施监督检查；公开透明要求监督检查的内容、程序要求和结果在政府采购指定媒体公开。

监督检查的基本要求是“双随机、一公开”原则，即随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，及时公开抽查情况和查处结果。2016年10月发布的《财政部关于政府采购监督检查实施“双随机一公开”工作细则的公告》要求，政府采购监督检查应建立执法检查人员名录库和检查对象名录库。在检查实施前，财政部通过统一的信息平台随机抽取执法检查人员和检查对象，随机抽取过程全程记录。

由于代理机构数量庞大，且代理机构代理业务的范围、数量、金额差异较大，需要在监督检查频次上采取分级分类管理，确定重点检查的代理机构。《检查办法》根据代理机构服务对象数量、项目数量、代理金额或者从业人员数量确定检查的频次。

如对符合上年度为50家以上中央及省级预算单位开展政府采购业务、上年度代理150个以上中央及省级政府采购项目等条件之一，具有独立法人资格的代理机构，原则上每年检查一次。该类型代理机构由财政部或工商登记注册所在地的省级财政部门统筹实施。财政部检查的代理机构，其工商登记注册所在地的省级财政部门当年不再检查。

对符合上年度为20家以上、50家以下中央及省级预算单位开展政府采购业务，上年度代理50个以上、150个以下中央及省级政府采购项目等条件之一的具有独立法人资格的代理机构，原则上每3年检查一次。该类型代理机构由工商登记注册所在地的省级财政部门统筹实施。

另外，存在违法违规行为或者存在重大违法违规线索的代理机构为重点检查对象。新登记的代理机构，自首次代理政府采购业务起，原则上前两年内至少检查一次，此后每5年检查一次，如符合《检查办法》第七条、第八条、第九条规定的，按照规定实施检查。对于上述类型之外的代理机构，原则上每5年检查一次。

《检查办法》第十三条规定了检查范围，包括名录登记信息、委托代理协议、采购方式适用、采购文件编制、评审组织、信息发布、收费及保证金收退、质疑投诉、合同签订及履行、档案管理等内容。

——名录登记信息的检查。《检查办法》第十四条规定，对代理机构名录登记信息应当重点检查是否存在下列3项违法违规行为：（一）登记的机构、人员信息不真实；（二）在自有场所组织评审工作的，不具备必要的评审场地和录音录像等监控设备设施；（三）专职从业人员不足5人。虽然代理机构的资格认定已经取消，但从事政府采购代理业务需要具备一定的条件，必要的评审场所和从业人员是最基本的要求。

——采购文件的检查。编制采购文件是代理机构的基本业务，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第四十二条规定：“采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。”对代理机构检查的采购文件主要是招标文件、谈判（磋商）文件、询价文件、合同文本等。根据《检查办法》第十五条规定，对采购文件重点检查是否存在采购需求指向、限定或指定特定供应商、特定产品，以限定供应商注册地、要求供应商在当地设立分支机构等方式阻碍外地供应商进入本地市场等违法违规行为。这些情形属于对供应商构成差别待遇或者歧视待遇，《实施条例》第二十条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条、《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》等都规定了具体的情形。

——采购方式与程序的检查。依法选择采购方式和遵循采购程序是政府采购合同订立的基本要求，也是《政府采购法》规制的重点，《政府采购法》第二十六条规定了5种采购方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价。财政部根据法律授权认定了3种采购方式：（一）竞争性磋商；（二）框架协议采购；（三）合作创新采购。公开招标应作为政府采购的主要采购方式，公开招标数额标准以上必须选择公开招标，不得化整为零规避公开招标，其他的采购方式都有具体的适用情形，选择的采购方式要符合具体的适用情形，否则就构成违法。每一种采购方式都规定了相应的采购程序，要严格遵循法定的程序和时限要求。

《检查办法》第十六条规定，对采购方式与程序应当重点检查是否存在下列违法违规行为：（一）未按照法定采购方式及程序实施采购活动；（二）违规委托或代理集中采购目录内的货物、工程和服务；（三）违规收取费用，逾期退还保证金；（四）未按规定发布信息公告。其中，第（二）项代理机构代理采购人委托的集中采购目录以内的项目也构成违法，第（三）项违规收取费用，逾期退还保证金是“四类”违法违规行为专项整治的内容。对采购方式与程序的检查不限于上述4项内容，《检查办法》仅规定了重点内容。

——对评审活动的检查。评审活动的职责主要是评标委员会、谈判（磋商）小组、询价小组承担，但采购代理机构接受采购人委托组织评审活动，也应履行法定职责，承担相应的法律责任。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十五条规定了采购人或者采购代理机构组织评标工作的职责多达10项，其中第七项维护评标秩序和第八项核对评标结果，代理机构往往不敢行使或怠于行使，导致评审错误影响中标结果。

《检查办法》第十七条规定，对评审活动应当重点检查是否存在下列违法违规行为：（一）未按规定组建评审委员会；（二）未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审；（三）在评审活动中发表倾向性言论，影响政府采购公平公正；（四）评审现场管理不规范，未采取必要的通讯设备管理措施；（五）未按规定对评审活动进行录音录像；（六）泄露评审文件、评审情况。

其中，第（二）项未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，是评审专家的责任，但组织评审的代理机构应当维护评标秩序，监督评标委员会依照招标文件规定的评标程序、方法和标准进行独立评审，及时制止和纠正采购人代表、评审专家的倾向性言论或者违法违规行为。第（三）项在评审活动中发表倾向性言论，影响政府采购公平公正。组织评标的代理机构可以根据评标委员会的要求介绍政府采购相关政策法规、招标文件，但不得发表倾向性言论。

——对采购结果的检查。采购结果的确认与签订采购合同是采购人的责任，但代理机构应要求采购人依法确认采购结果和签订采购合同。

《检查办法》第十八条规定，对采购结果应当重点检查是否存在下列违法违规行为：（一）违规改变采购结果，或者擅自终止采购活动；（二）中标成交后无正当理由拒不签订政府采购合同；（三）未按照采购文件约定的事项签订政府采购合同；（四）将政府采购合同转包或者违法分包；（五）提供虚假材料谋取中标；（六）供应商、采购人、代理机构恶意串通。

上述5类的重点检查内容，对名录登记信息的检查是针对代理机构，对采购文件、采购方式与程序、评审活动、采购结果的检查的内容也涉及采购人、评审专家、供应商等采购活动主体。根据国务院《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》的要求，对投诉中涉及采购人与代理机构共同违法的问题，实行“一案双查”。在政府采购采购人、代理机构的法律责任中，大多涉及采购人与代理机构共同的法律责任，这是由于采购人与代理机构之间是委托与受托、代理与被代理的法律关系。根据《中华人民共和国民法典》第一百六十七条规定：“代理人知道或者应当知道代理事项违法仍然实施代理行为，或者被代理人知道或者应当知道代理人的代理行为违法未作反对表示的，被代理人和代理人应当承担连带责任。”代理机构采购活动违法往往涉及采购人，所以，涉及采购人与采购代理机构共同违法的问题，实行“一案双查”。

《检查办法》第四章规定了监督检查的程序，早在2006年1月，财政部就颁布了《财政检查工作办法》规范财政检查工作。《检查办法》规定的检查程序基本按照《财政检查工作办法》规范要求，具体明确了监督检查的步骤和程序性文件。

财政部按照年度财政督查检查考核计划，组织部署全国代理机构监督检查工作，印发检查通知，明确检查重点和内容，统一检查指标和处理处罚标准。

各地财政部门根据财政部的检查通知，按照下列步骤实施检查。

一是成立检查组。检查人员由财政部门工作人员组成。根据需要，财政部门可以聘请专门机构或具有专门知识的人员协助检查人员开展检查工作。在每组检查人员中，行政执法人员不得少于2人。专门机构或具有专门知识的人员是协助检查人员开展检查工作，而非行政执法人员。《财政检查工作办法》要求指定检查组组长，检查组实行组长负责制。

二是集中培训。在检查实施前，财政部门对检查组人员开展集中业务培训和工作纪律培训，明确检查重点、检查标准及工作要求等。

三是确定被检查的代理机构名单与送达检查通知书。财政部门按照“双随机、一公开”要求确定被检查的代理机构名单，向代理机构送达检查通知书。代理机构自收到检查通知书之日起5个工作日内，按要求报送其在检查当期内代理的所有政府采购项目清单。

根据《财政检查工作办法》第十三条规定，财政检查通知书的内容包括：（一）被检查人的名称；（二）检查的依据、范围、内容、方式和时间；（三）对被检查人配合检查工作的具体要求；（四）检查组组长及检查人员名单、联系方式；（五）财政部门公章及签发日期。

四是选取检查项目。根据被检查代理机构报送的政府采购项目清单，财政部门随机选取一定数量的检查项目，书面通知代理机构。代理机构自收到通知之日起10个工作日内，按要求整理被检查项目的相关文件、数据和资料，形成自查报告，一并报送财政部门。

五是编制工作底稿。检查组对代理机构提供的文件、数据和资料进行书面审查，如实记录和编制工作底稿，并将相关证明材料作为工作底稿附件。

六是实施现场检查。结合书面审查发现的问题，检查组对代理机构实施现场检查，进一步查阅相关资料，沟通并确认工作底稿。财政部门在实施检查过程中，有权要求代理机构说明情况，调阅项目资料，必要时可延伸检查项目涉及的采购人、评审专家、供应商，向相关单位和个人调查、核实有关情况。

七是提交书面财政检查报告。根据《财政检查工作办法》第二十四条规定：“检查组应于检查结束10个工作日内，向财政部门提交书面财政检查报告。”第二十五条还规定了财政检查报告应当包括的内容：（一）被检查人的基本情况；（二）检查范围、内容、方式和时间；（三）被检查人执行财税法规情况以及财政、财务、会计等管理事项的基本情况；（四）被检查人存在财政违法行为的基本事实以及认定依据、证据；（五）被检查人的意见或说明；（六）应当向财政部门报告的其他事项；（七）检查组组长签名及财政检查报告日期。”

检查中发现代理机构存在违法违规行为的，由财政部门按照《政府采购法》及其实施条例等有关规定作出处理处罚。同时，在延伸检查中发现采购人、评审专家、供应商存在违法违规行为的，由财政部门依法作出处理处罚。

涉及行政处罚的，财政部门要严格按照《中华人民共和国行政处罚法》，以及财政部关于印发《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》的通知、财政部《关于规范政府采购行政处罚有关问题的通知》实施。

《财政检查工作办法》第二十九条规定，财政部门作出行政处理、处罚决定的，应当制作行政处理、处罚决定书。行政处理、处罚决定书应当载明以下事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处理、处罚的种类和依据；（四）行政处理、处罚履行的方式和期限；（五）不服行政处理、处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处理、处罚决定的财政部门名称和日期。

处理处罚信息应当在省级以上财政部门指定的媒体上发布。

省级财政部门在处理处罚结束后的15个工作日内，汇总本地区检查情况及处理处罚信息，撰写检查工作报告报送财政部。财政部汇总各地区检查情况及处理处罚信息，形成全国检查工作报告。

2022年8月，财政部发布《关于在中央预算单位开展政府采购评审专家和采购代理机构履职评价试点工作的通知》，开展对代理机构履职评价试点工作。对代理机构的履职评价要求：一是评价主体和对象。对在财政部设立的评审专家库中抽取评审专家的代理机构，由被抽取的评审专家对其进行履职评价。二是评价方式。评审专家在评审活动结束后，通过评价系统对代理机构的采购文件编写质量、评审活动组织等情况逐项打分，作出评价。三是结果运用。财政部将代理机构年度平均得分计入“政府代理机构监督评价”得分，满分为5分。代理机构累计接受评价的次数和累计平均得分在中国政府采购网公开，供采购人在选取代理机构时参考。由于对代理机构专业评价制度亟须完善，《检查办法》第三十二条规定，将处理处罚结果作为评价的参考依据，强化评价结果运用，引导采购人自主择优选择代理机构。