近年来，随着政府采购规模的扩大，供应商维权意识不断增强，政府采购投诉机制已经成为保障市场公平、纠正采购偏差的关键渠道。然而，实践中也出现了部分供应商滥用质疑、投诉的权利，甚至以恶意投诉为手段干扰采购进程、谋取不正当利益的现象。

为有效规制恶意投诉破坏采购秩序的行为，曾有人大代表建议设立投诉保证金制度。对此，有观点认为，设立投诉保证金的做法将提高供应商的维权成本，不利于鼓励供应商依法维权，同时指出《中华人民共和国政府采购法》对投诉处理期间暂停采购程序的时限作了限制，不必然造成因处理恶意投诉而影响采购项目正常进展。也有观点认为，部分国家在政府采购投诉处理机制中要求投诉供应商须缴纳投诉保证金，故可探索在我国政府采购制度中视情况要求供应商缴纳投诉保证金。本文试图探讨在我国实行政府采购投诉保证金制度的可行性，以期有效规制恶意投诉行为。

国际上，在政府采购投诉机制中是否设立保证金制度，存在不同的实践模式。美国、欧盟等发达经济体和世界贸易组织的《政府采购协定》均未要求投诉人缴纳保证金，其核心理念在于保障供应商的救济渠道畅通。然而，这些国家和组织也建立了其他机制，以防止滥用投诉权利。例如，美国政府问责局要求对政府采购提出异议的抗议者通过电子抗议案卷系统提交抗议。在2024年10月1日之前，提交抗议需缴纳350美元的报案费；自2024年10月1日起，该费用提高至500美元。若抗议者后续起诉至法院且败诉，可能会被要求承担胜诉方的律师费。在欧盟部分国家，允许直接向法院起诉政府采购程序，法院有权发布禁令暂停采购活动。但在诉讼中，败诉方通常需要承担胜诉方的法律费用，这本身就是一种有力的威慑。

在菲律宾，供应商提出的质疑若被驳回，可在7日内提出申诉，但需缴纳不可退还的申诉费，其费率根据采购项目金额按比例计算。例如，按照菲律宾政府招标政策委员会2012年制定的标准，5000万比索及以下项目的申诉费为项目金额的0.75%。2024年7月，菲律宾《政府采购改革法》第八十七条进一步规定，供应商起诉至法院要求发布禁令以暂停政府采购合同授予时，若涉及的采购项目极为紧急，或可能导致严重不公和无法弥补的损害，则不适用该禁令。此时法院可要求申请人提交保证金，金额由法院决定。若法院最终认定申请人无权获得所寻求的救济，则该保证金将归政府所有。

根据沙特《政府招标采购法》，承包商如对授标决定向政府采购委员会提出申诉，需提交相当于初始保证金一半金额的申诉保证金。若申诉经查证属实，该保证金将予以退还；若申诉人未提交或部分提交保证金，申诉将不予受理。保证金有效期自提交申诉之日起不少于30日。若保证金有效期届满而政府采购委员会尚未就申诉作出裁定，申诉人无需再次缴纳保证金。

对于虚假、恶意投诉行为的惩戒，现行法律法规主要从两方面作了规定：一是《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十三条规定，供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。二是《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第三十七条规定，投诉人在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单。

笔者认为，我国现行法律法规对于因故意虚假投诉而被禁止参加政府采购活动的处罚较为严厉，但对于查无实据的认定标准较为模糊。比如，部分供应商无法获得政府采购全程记录材料，往往基于推断的证据提出投诉，故财政部门将此类供应商列入不良行为记录的实例并不多。此外，不良行为记录名单本身并不能直接产生禁止供应商参与采购或再次投诉的效果。因此，现有规制恶意投诉的制度容易被悬置，难以有效保障政府采购活动正常秩序免受恶意投诉干扰。

在对采购成交结果的投诉处理中，财政部门处理投诉需要一定时间，且期间往往要考虑暂停采购程序。因此，采购人还面临在采购结果未最终确定的情况下退还全部采购保证金的问题，导致在经过投诉改变成交结果的情况下无法与原采购程序有效衔接。

以招标方式进行政府采购为例，在货物和服务招标采购中，采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标人的投标保证金；在工程招标采购中，对于中标候选人以外的其他投标人的投标保证金，最迟应在中标通知书发出后5日内退还。如果未中标人或中标候选人以外的其他投标人提出投诉，在投诉期间其保证金可能已经退还。若投诉成功且投诉人递补成为中标人，则采购人将因缺乏供应商保证签署政府采购合同的约束而面临一定风险。若能另行收取投诉保证金，或将投诉供应商的投标保证金转化为投诉保证金并延迟退还，则采购人无需因未明确成交结果而退还其他未中标供应商的保证金，从而为采购人、未投诉供应商及投诉供应商的权益增加一份保障。

要求投诉人缴纳投诉保证金，虽然会提高其维权成本，但也相应降低了因处理投诉而给采购人及其他供应商带来的额外成本。投诉保证金制度可以促使投诉人在提起投诉前审慎评估其诉求的合理性与证据的充分性，从源头上减少随意投诉、盲目投诉的行为。保证金还可用于覆盖因投诉调查产生的部分行政成本，或在投诉被认定为恶意时用于补偿采购人因项目暂停而发生的损失，体现“谁过错、谁担责”的公平原则。此外，投诉保证金制度可以彰显投诉程序的严肃性，增强投诉处理的责任意识。在该制度下，供应商需要为投诉付出更多成本，从而降低滥用投诉程序的概率。对于财政部门而言，在投诉保证金制度约束下，其对政府采购投诉的处理需要更强的责任意识，处理结果需经得住后续行政复议或司法救济程序的检验。

当前，我国政府采购投诉处理采取全面审查原则，除对投诉事项进行处理外，还会对政府采购全过程进行必要检查。如发现违法违规之处，可与投诉事项一并或通过监督检查程序处置。若实行投诉保证金制度，则只要有一家供应商进入投诉程序并缴纳投诉保证金，对政府采购活动的全面审查即会启动，无需再收取其他投诉保证金，以免加大投诉维权成本。此外，投标保函一般会覆盖投标有效期，而大部分投诉处理在原采购项目投标有效期内即可完成。因此，如果能够将投标保证金转化为投诉保证金，或者以保函形式替代投诉保证金，则并不会过分增加供应商的经济负担。

对投诉人而言，设立投诉保证金后的风险是可预期的。尽管仍可与恶意投诉相结合适用，但主要应以投诉保证金弥补调查成本以及因投诉导致暂停采购情况下采购人的损失。该投诉保证金可直接以投标保证金形式体现。从投诉人的角度来看，因其有希望获得中标，故为保证其履行合同，投标保证金应保留至投诉处理完毕并签署合同后。

鉴于有多国立法例可以参照，笔者建议，应加强论证研究，允许有关部门结合当地投诉情况，自行决定是否收取投诉保证金，但需设定最高限额和退还期限作为监管底线。为兼顾发挥投诉保证金的正向引导作用，减轻引入投诉保证金制度可能对正常维权供应商造成的不利影响，笔者认为，可在投诉保证金的具体适用上作更加多元化的设计。

一是允许根据采购项目的投诉情况灵活选用。允许有关部门在收到投诉书后，根据投诉事由、供应商以往投诉频次、采购项目紧急程度、投诉处理工作对采购进度的影响等因素，决定是否要求投诉人缴纳投诉保证金。

二是保证金额度应有所限制，不应超过该项目所收取的投标保证金的金额。延长投诉人前期所缴纳的投标保证金的退还期限，使投标保证金发挥投诉保证金的作用。这既能确保投诉人经投诉程序成功获取成交结果后，仍受投标保证金的约束，以保障采购合同顺利签署，又可在投诉失败且被认定为恶意投诉后，直接罚没保证金，用以弥补处理不当投诉产生的各种损失。对于投标保证金与投诉保证金的结合适用，目前已有地方（如台州市）探索实施投标保证金差异化管理，对多次投诉的供应商以收取投标保证金或多收取投标保证金作为约束手段。但笔者认为，这一做法若没有投诉保证金制度作为支撑，仍有对供应商差别待遇之嫌。

三是注重公平性与差异性相结合，并提高操作规范性。对于缴纳保证金的要求，需充分考虑不同规模企业的承受能力。对中小企业尤其是小微企业，可设置更加灵活的缴纳标准或豁免条件，避免因资金压力变相剥夺其合法维权机会。对于一定采购金额以下的项目，若供应商在一定周期内初次投诉，可免缴投诉保证金。一旦确立保证金收取制度，对于保证金的缴纳情形、金额上限、缴纳形式、保管主体、退还流程、没收条件及救济渠道等各环节，均应加以规范。需要注意的是，在投诉失败的情况下仍应保留退还保证金的可能，使保证金制度指向“恶意”“轻率”或“滥用权利”的投诉行为。只有通过严格的程序认定后，方可执行没收，同时保障合规投诉人的保证金能够及时全额退还。

综上所述，探讨建立政府采购投诉保证金制度，是在新发展阶段提升采购治理现代化水平的一种积极探索。该制度若能科学设计、审慎实施，有望在规制恶意投诉、提高行政效率、维护市场秩序等方面发挥积极作用。然而，其成功推行必须建立在充分的法律授权、严密的程序规范、透明的操作执行和有效的权利救济基础之上。建议优先通过修订《中华人民共和国政府采购法实施条例》或制定部门规章的方式，为投诉保证金制度提供法律依据。同时，可考虑在部分省市或特定采购领域开展试点，积累实践经验，逐步完善细则。最终目标是构建一个既能有效规制投诉滥用，又能充分保障供应商合法权益的现代政府采购争议解决机制，推动形成更加公平、高效、可信的政府采购生态环境。

（作者：焦红宝  雷洋  作者单位：天津外国语大学）

来源｜中国政府采购报